摘 要:一般来说, 政府具有政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。但在不同历史时期,政府职能又有不同的表现形式。建国以来, 我国政府职能经历了全能型政府职能, 有限型政府职能和服务型政府职能等三个发展阶段, 并且每个发展时期具有不同的特点。

一、全能型政府职能时期

　　1949 年 10 月 1 日, 中华人民共和国宣告成立。巩固新政权和发展经济是摆在新中国面前迫切需要解决的两件大事。新政权建立之初, 国民党残余势力和其他反动分子不甘心失败, 他们采取爆炸、暴乱、暗杀等手段妄图颠覆新政权。以美国为首的帝国主义, 在政治、经济等方面对新政权进行破坏和制裁, 试图把新政权扼杀在摇篮之中。另外, 新中国刚刚建立, 整个国家经济千疮百孔、支离破碎, 人民生活在水深火热之中。面对这种情况,政府必须集中一切政治和经济力量巩固新生政权, 同时, 恢复和发展经济, 解决全国 4 亿人口的吃饭、穿衣问题。达到这两个目的的基本方法就是建立高度集权的经济管理模式, 打造全能型政府。全国计划管理是从东北地区开始并向全国纵向发展的。1949 年东北人民政府编制的《1949 年东北地区国民经济计划》是我国最早带有刚性的区域范围的综合计划。1950 年 5 月, 中央人民政府政务院财政经济委员会在各专业部计划的基础上试编了《1950 年国民经济计划概要》, 内容包括工农业生产等 20 多项指标, 同时按中央和地方、东北和关内的划分对投资进行了统筹安排。1951 年 11 月, 第一次全国计划工作会议召开, 讨论确定了包括国营、合作社经营和私营在内的 1952 年 29 种工业产品产量的控制数字, 国营工业基本建设投资控制数字及重点建设项目。从此以后, 计划范围已不仅仅局限于国营企业和大的公私合营企业, 对一般公私合营和私营工商业、运输业、供销合作商业以及一部分手工业, 也实行了“准计划”管理。到 1956 年底, 政府完成了对个体农业、个体手工业和民族资本主义工商业的社会主义改造, 这些“准计划”调节的企业和领域统统纳入统一的政府指令性计划管理体系中。随着计划经济逐步深化, 政府又强化了对计划管理政府机构的构建。1954 年 2 月, 中共中央下发了《关于建立与充实各级计划机构的指示》。《指示》规定, 中央人民政府所属各经济部门和文教部门, 必须建立和健全计划机构, 并把计划机构逐级建立到基层工作部门和基本企业单位。到年底, 全国自上而下严密、系统的计划组织管理体系建成。同时, 随着其他政府机构的建立和完善, 一个高度集中的以计划和部门管理为核心的行政管理体制基本形成, 而建立在这种集权的计划体制基础上的全能型政府职能体系也完全形成。伴随着 “文化大革命”爆发, 中国进入了十年浩劫阶段, 在 1967- - 1977 年期间, 我国高度集权行政管理体制日趋强化, 全能型政府职能体系进一步扩张。

　　一般来说, 全能型政府职能具有以下特点: 一是政治职能是政府职能的重心。由于受“左”的思想影响, 建国以后在长达 20 多年的时间里, 我国政府以政治职能为重心, 重阶级斗争, 轻经济职能, “以阶级斗争为纲”是政府一切行政管理活动的统率和灵魂, 最后导致“文化大革命”悲剧的发生, 使我国国民经济濒于崩溃的边缘。二是以行政手段直接管理经济。在高度集权行政管理体制中, 政府管理经济的唯一手段就是行政命令, 指令性计划是其表现形式。政府把所有的经济活动都纳入国家的刚性经济计划体系中实行集中管理。三是政企不分。在全能型政府职能体系下, 企业不是独立的责任主体和利润主体, 而是各级政府机构的附属物。政府一方面对企业实行统一计划、统收统支; 另一方面又对企业实行统负盈亏、统购统销。这种政企不分的体制严重束缚了生产力的发展, 制约了经济的发展。四是重计划、否市场。在“左”的思想影响下, 把计划和市场绝对对立起来, 错误地认为计划经济等同于社会主义, 市场经济等同于资本主义, 进而根本否认市场配置社会资源的基础性作用。为此, 在我国经济活动中, 计划而不是市场或二者同时在发挥作用, 市场经济长期被排除在社会主义大门之外, 政府通过各经济部门、按照行政层级运用行政手段来配置社会资源。五是强政府(国家)、弱社会。由于政府不但包揽经济事务, 也包揽了许多社会事务, 政府权力触及到社会生活的各个角落, 所以, 社会被政府纳入到政府体系之中, 政府权力凌驾于社会之上, 造成社会功能缺失。人们只能看到政府, 却不见社会。

二、有限型政府职能时期

　　十一届三中全会以后 , 我国进入了改革开放的新时期。随着改革开放的不断深入, 全能型政府职能体系的弊端日益明显。为此, 如何解决弊端, 进一步使政府职能科学化, 就成为需要党和政府迫切解决的大问题。在此后的一段时期里, 党和政府积极探索新型职能体系, 这标志着我国政府职能进入了一个崭新的阶段。

　　建立有限型政府职能的关键, 就是要适时、恰当地转变政府职能。我国正是在积极探索政府转变职能的过程中, 才逐渐建立和完善了有限型政府职能体系。

　　1980 年 8 月, 邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》中对这种全能型政府职能体系提出了置疑, 他说,我们的各级领导机关, “管了很多不该管、管不好、管不了的事”, 这些事只要有一定的规章, 放在下面, 放在企业、事业、社会单位, 让他们真正按民主集中制自行处理, 本可以很好办, 但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来, 就很难办。1981 年前后, 我国广大农村陆续推行了联产承包责任制, 极大冲击了基层政府职能, 到 1982年后, 又以法律形式正式废除了人民公社的政社合一的体制, 建立乡镇政府, 实行行政与生产经营权分离, 这是我国政府特别是乡镇政府职能转变的较大突破。1984 年, 在党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决议》中, 不仅首次明确我国的体制改革方向是发展有计划的商品经济, 而且也对政府的经济职能进行了规范和限制, 即制订经济和社会发展的战略、计划方针和政策; 制订资源开发、技术改造和智力开发的方案; 协调地区、部门、企业之间的发展计划和经济关系; 部署重点工程特别是能源、交通和原材料工业的建设; 汇集和传播经济信息, 掌握和运用经济调节手段; 制订和执行经济技术交流和合作等。1987 年党的十三明确提出转变政府职能, 认为“为了避免重走过去lsquo;精简- 膨胀- 再精简- 再膨胀rsquo;的老路, 这次机构改革必须抓住转变职能的关键”。为此, 在 1988 年机构改革中, 把“转变职能, 下放权力, 调整内部结构, 精简人员”作为总的指导思想。1992 年确立社会主义市场经济的理论, 使我国开始了由计划经济向市场经济的根本转变, 这就意味着我国政府职能的转变发生了质的变化。这时, 把政企分开作为转变政府职能的根本途径, 凡是国家法令规定属于企业行使的职能, 各级政府都不要干预。下放给企业的权利, 中央政府和地方政府都不得截留。政府的职能主要是统筹规划, 掌握政策, 信息引导, 组织协调, 提供服务和检查监督。1998 年机构改革中, 紧紧抓住转变政府职能这个关键, 进一步把综合经济部门改组为宏观调控部门, 调整和减少专业经济部门, 加强执法监管部门。国务院组成部门由 40 个减少到 29 个, 内设机构精简四分之一, 人员总数减少一半。各部委划转出去的属于企业、社会中介组织和地方政府的职能有 200 多项, 政府职能转变取得了初步成效。1999 年开始省级政府机构改革, 到2001 年初结束。通过改革, 进一步理顺了各部门职责, 转变了职能。如北京市政府, 将 112 项属于应由企业自主决定、市场自行调节、社会自我管理的事务交给了企业、事业单位和社会中介组织, 取消了 369 具体管理社会经济事务的行政性审批。2003 年十六届二中全会审议通过《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》, 标志着我国新一轮国务院机构改革的开始。通过深化国有资产、金融监管、流通管理、食品安全和安全生产监管等体制和宏观调控体系的改革, 并随之国资委、银监会、商务部、药监局和发改委新组建和重建, 使政府对市场的监管职能明显加强。

　　总之, 随着党和政府对转变职能认识的逐步加深, 通过采取切实可行的措施, 把政府职能转变落到实处, 使传统的全能型政府职能体系向有限型政府职能体系过渡并最终得以确定, 即政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务, 实行职能的方式也主要是经济手段、法律手段和服务。

　　一般来说, 有限型政府职能具有以下特点: 一是以经济职能为重心。在党的十一届三中全会以后, 党和政府把工作重点转移到经济建设上来, 各级政府以经济建设为中心, 实现了职能重心的转变, 开创了我国现代化建设的新局面。同时随着我国市场经济体制的建立和完善, 特别是我国加入 WTO, 政府社会管理和公共服务职能日益凸显。二是以经济和法律手段间接管理经济。政府按照客观经济规律的要求, 充分运用价格、财政、税收、信贷、工资、利润等经济杠杆, 来组织、调节经济活动, 进而达到宏观调控的目的。同时, 利用法律手段规范各种经济行为, 为经济可持续发展保驾护航。三是政企分开。在有限型政府职能体系下, 企业不是各级政府机构的附属物, 而是自主经营和独立经济核算的法人经济实体。政府不能直接干预企业的生产活动, 政府应围绕着如何促进企业竞争力做好服务。四是充分发挥市场配置社会资源的基础作用。在社会主义市场经济体制下, 凡是市场能发挥功能的地方, 政府都应让位于市场; 市场失灵的地方由政府来弥补。二者互相配合、互相协调, 共同发挥着配置社会资源的有效功能, 推进我们经济的进一步发展。五是政府(国家)和社会相互协调。改革开放以来政府与社会的关系发生显著变化, 逐渐从国家主义模式中走出, 政府开始还权于社会, 社会逐步走向独立与自治。

三、服务型政府职能时期

　　2003 年 9 月 15 日, 国务院总理温家宝同志在国家行政学院省级干部管理创新与电子政务专题研究班上作了《深化行政管理体制改革, 加快实现政府管理创新》重要讲话。在讲话中, 他继续强调在社会主义市场经济条件下, 政府职能包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的同时, 特别强调社会管理和公共服务职能,他说: “非典疫情的发生和蔓延, 给我们的一个重要启示, 就是要在继续加强经济调节和市场监管职能的同时,更加重视政府的社会管理和公共服务职能”。并且, 详细论述了社会管理和公共服务职能。这标志着我国政府职能转变又到了一个新的阶段, 即由有限型政府职能阶段向服务型政府职能阶段转变。虽然这一阶段还不成熟、完善, 但却是政府职能发展的方向。一般来说, 服务型政府职能的特点是: 一是提供公共产品和服务是核心。公共产品是与私人产品相对而言的, 它指的是可以被社会公众共同享用的产品。如国防、公安、司法等。公共产品的非竞争性和非排他性特征决定了不能通过市场进行分配, 而只能由政府来提供。公共服务是政府机关及其工作人员满足社会公共需要、提供公共产品时的劳务行为的总称。实际上, 它是解决政府如何提供制度供给, 如何采取和制定公共政策以及如何提供公共产品的问题。涉及政府及其工作人员提供公共服务时的程序、态度、方式和方法等。服务型政府要求政府机关及其工作人员在服务行政理念的指导下, 在服务程序、态度、效率等方面为当事人提供热情、快捷和周到的服务, 而不是冷漠的官僚主义者。在政府提供公共产品和服务过程中, 必须把主要资源投到以改善人民群众生活质量, 关乎千家万户生活命脉的义务教育、公共医疗、社会福利和社会保障、劳动力失业和培训、环境保护、公共基础设施、社会安全和秩序等方面来。这些是一个服务型政府的最基本组成部分和核心内容。二是民主责任。前者是指政府的性质, 后者是指政府的目的。民主是服务型政府的前提。人民是社会主义国家的主人, 政府受人民委托行使权力。人民民主是共和国宪法所赋予人民的基本权利, 特别是“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的权利, 它界定了政府的有限性。宪法规定的这“四个民主”权利,反映了社会主义民主政治的本质, 在现实的制度安排中一个都不能少。公民通过法定程序和渠道参与社会管理, 表达自己的愿望, 是服务型政府的本质特征。民主政治与民主行政在本质上必然是对社会和公众尽职尽责。责任政府是现代民上政治的一种基本理念, 又是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排。作为民主政治时代的一种基本价值理念, 它要求政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足。在民主社会里, 政府mdash;mdash;mdash;无论是何种形式的政府, 均必须积极地改造其社会义务和职责道义上的、政治上的、法律上的责任; 政府必须接受来自内部的和外部的控制以保证责任的实现。作为一种制度安排, 责任政府意味着保证政府责任实现的责任控制机制, 这种控制机制既包括内部的, 也包括外部的。责任政府, 要求政府在提供服务时必须对服务对象负责。三是公正透明。公平、正义和平等是政治文明的重要内容, 也是政府行政的价值取向。政府公共性的根本体现, 是保障公民的合法权利、保障最广大人民的根本利益。服务型政府应当是“阳光政府”, 根据公众的需要提供政务信息, 落实公民的知情权, 给人民群众以更多的监督权, 增强政府工作透明度和公众参与度。四是法治信用。依法行政是现代政府的一个基本特征, 是建立合理的政府与社会、政府与市场、政府与公民关系的前提。因而也是服务型政府的重要保障。建立服务型政府, 核心是政府必须尊重宪法精神, 按宪法原则办事, 只有这样, 人民才会相信政府, 政府服务才能为群众所接受。法治的实质是秩序, 政府既是秩序的建立者, 也是秩序的遵守者。权力意味着责任, 法治意味着信用。一个法治政府必然是一个信用政府, 必须做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。

　　我国的政府职能是随着社会主义革命和建设的不同发展阶段而发展变化的。正确把握我国政府职能演变的历史, 对于我们在社会主义市场经济和全球化背景下, 科学构建我国政府职能体系具有重要的意义。

　　参考文献:

　　[1] 杨冠琼.当代中国行政管理模式沿革研究[M].北京: 北京师范大学出版社, 1999.

　　[2] 邓小平文选.第 2 卷[M].北京: 人民出版社, 1994.

　　[3] 李文良.中国政府职能转变问题报告[M].北京: 中国发展出版社, 2003.

　　作者简介:李文良( 1963- ) , 男, 吉林通榆人, 国际关系学院公共管理系副主任, 政治学博士, 研究方向为公共管理理论。

　　(荐稿人：乐观清)