mdash;mdash;mdash;基于借鉴国内其他省市经验的视角

胡元聪，杨秀清（西南政法大学经济法学院，重庆400031)

摘 要：完善农村公共服务是重庆市统筹城乡发展，扩大农村消费的重要着力点。 重庆市农村公共服务供给存在理念上重管理轻服务、主体上重政府轻多元、地域上重城区轻乡村等问题，借鉴其他省市的成功经验，提出了重庆市农村公共服务供给机制需要从供给的基本理念、核心目标、制度安排和监督保障等方面进行完善的建议。

关键词：农村公共服务； 城乡统筹； 政府职能转变； 供给； 需求； 农村消费需求

中图分类号：F812.8 文献标识码：A

　　农村公共服务的充分有效供给是农村发展的必要条件， 也是农民实现自身生存权和发展权以及扩大农村消费需求的客观需要。 而重庆市农村公共服务供给中存在的诸多问题，不仅影响了重庆城乡统筹的发展步伐，更影响了民生重庆的实现程度。 本文以其他省市的成功经验为鉴，探索重庆市农村公共服务供给机制的完善方法。

1 重庆市农村公共服务供给现状

1.1 农村医疗卫生公共服务供给成效显著，但仍存不足

　　合作医疗方面，截至 2009 年上半年，重庆市参合农民2 179.20 万人，参合率 92.63%，但还未实现全覆盖。 同时，全市已有1 128.43 万参合农民得到医疗费用补偿， 但受益率较低，仅为 51.78%。 卫生服务和卫生条件方面，重庆市共有农村乡镇卫生院1 049 个，拥有床位 19 877 张，从业人员有26 309 人， 但每 1 000 农业人口拥有床位数仅为0.84 张，每 1 000 农业人口仅有 1.12 个从业人员，低于全国平均水平。

1.2 农村基础设施公共服务供给成效显著，但仍不足

　　交通方面，重庆目前农村公路已建成 4.3 万 km，全市乡镇通畅率、行政村通畅率和通达率分别达 82.2%、84.9%和38.6%，但渝东北和渝东南地区的农村道路建设还有待加强。 供水方面，“饮水工程”推进缓慢，加上年久失修、投入不足，行政村自来水通水率还远未实现全覆盖。 信息方面，农民上网困难，就业服务信息缺乏，生产技术信息供给严重不足，还难以适应信息社会农民生产生活的需要。环境方面， 环境保护基础设施明显滞后于建设 “乡风文明，村容整洁”的新农村要求。

1.3 农村文化教育公共服务供给不足，成效不显

　　著义务教育方面，农村义务教育仍然存在投入不足、骨干人才缺乏和流失、城乡办学条件差距大等问题。 职业教育方面，由于农村职业教育培训的落后，使得农村富余劳动力的转移面临低学历、缺技术、无专长的困境。文化设施方面，重庆市目前 300平方米 以上的文化站只有191 个，占文化站总数的17.6%； 而有活动阵地的村文化室1860个，只占重庆市行政村总数的 18.6%。

1.4 农村社会保障公共服务供给不足，成效不显著

　　最低生活保障方面， 农村最低生活保障的保障面较小，只占重庆现有农业人口的 5%。 随着城乡差距的进一步拉大，占重庆市农村人口总数 22%的约 540 万的最低收入人口中，大多数靠举债度日。养老保险方面，农村养老保险刚起步，仅仅是五保户全保。 有些偏远农村地区社会养老保险制度建设基本处于停顿状态。而现有的五保户保障政策是延续集体时期而来的，并未随着经济社会条件的变化而增长。

2 重庆市农村公共服务供给存在的问题

2.1 供给理念上重管理轻服务

　　尽管重庆市通过 “村村通”、“农家书屋”、“饮水工程”等措施解决了农村公共服务供给不足的部分问题，但是并未在理念上真正明晰农村公共服务供给的真实内蕴。实际上，以政府主导型模式供给农村公共服务的方式主要还是基于政府管理而非政府服务的理念进行，导致政府在供给中缺乏责任意识。

2.2 供给主体上重政府轻多元

　　重庆市在农村公共服务供给中对政府的供给力量较为重视，但对市场、农民和第三部门等供给主体的力量重视不够，导致了政府供给压力增大而社会资源却闲置甚至浪费的现象。

2.3 供给内容上重生存轻发展

　　重庆市在农村公共服务供给过程中，对于道路、电力、供水等基本生存性的公共服务较为重视， 投入也较多，但对于农业气象信息、农产品市场供给信息等发展性的公共服务投入相对不足，对农民“造血”功能环境的培育还有所欠缺。

2.4 供给方式上重传统轻创新

　　重庆市农村公共服务供给多采用政府直接生产公共服务这种较为传统的方式进行，而对于合同、参股、特许经营、“俱乐部”等新型的供给方式采用不足，且未充分调动农民、市场和第三部门的供给力量。

2.5 供给地域上重城区轻乡村

　　重庆市对于“两翼”特别是边远山区的农村公共服务供给明显落后于城区，这会进一步导致城乡统筹发展难度的加大和延缓城乡公共服务均等化的步伐。

2.6 供给程序上重单向轻双向

　　在农村公共服务供给决策上，多采取“自上而下”的决策程序，政府供给什么，农民享受什么，而很少采用“自下而上”的决策程序。 农民对于公共服务供给的项目、资金等情况缺乏参与权、知情权和监督权，导致供需脱节。同时，“自上而下”的供给决策程序很难做到动态供给，进而浪费了资源，增加了供给成本。

2.7 供给职责上重县乡轻其他

　　现行财政体制与事权体制不匹配， 省市和中央级的财权相对较大， 但农村公共服务的供给职责却与其财权极不相称。 相反，重庆市县乡基层承担了大量农村公共服务的供给职责，但现行的财权体制却导致县乡基层基本只能维持“吃饭财政”的局面，无更多的资源投入到农村公共服务中。

2.8 供给效果上重短期轻长远

　　对于供给效果， 现行的管理型政府体制比较重视农村公共服务供给的短期效果和建设环节， 对于农民更为关注的养护环节、资金的后续使用、工程进展的监督、违法违纪责任的追究等长期性供给保障机制缺乏重视，这导致供给效果不明显、难以持续。

3 国内其他省市农村公共服务供给的实践方法

3.1 供给保障

　　浙江：财政支农保障供给。 2007 年，浙江省委、省政府编制了《浙江省农村公共服务体系建设规划》，明确到 2010年全省基本实现农民较为充分的享受到与当地城市居民相当的基本公共服务的目标。 主要措施有：扩大公共财政覆盖农村的范围，并逐渐形成稳定的资金来源；实施“千村示范，万村整治”工程；大力发展农村社会保障制度建设，加大对社会保障的财政投入；加大对农村医疗卫生文化教育的投入；改革农村公共服务供给资金筹集制度等[1]。

3.2 供给目标

　　（1）广东：服务均等率先行。 广东基于地方财政的支持，率先提出了均等服务的目标和措施。 为此，广东于 2010 年通过了 《广东省基本公共服务均等化规划纲要(2009mdash;2020年)》，公共服务制度改革的要点包括：探索建立多元化的基本公共服务供给制度，以点带面推进各项民生事业建设；加快建立与基本公共服务均等化相适应的公共财政体系；完善基本公共服务均等化绩效考评机制。（2）江苏：村级中心全覆盖。 从 2007 年 1 月起，肇始于江苏启东的村级公共服务中心建设，迅速在江苏全省推广。 该模式主要包括：资金筹集实行三不原则；规划设计注重量力而行而功能多样；服务供给开辟四大渠道；功能整合锁定三大职能。

　　3.3 机制转型

　　（1）湖北：“以钱养事”新机制。农村公共服务改革在全国影响最大的当推湖北的“以钱养事”新型机制的建立。其措施主要有：因时因地实施精细化管理、强化监督机制，建立严格的考核评估体系、根据服务绩效兑现服务人员报酬[2]。

　　（2）天津：政府转型尤为重要。天津在农村公共服务供给方面的措施主要有：加强农村基础设施建设；加快农村文化教育卫生体系建设；完善社会保障体系[3]。二者以农村公共服务供给为着力点，要么主动转型，要么运用市场机制的力量促进政府转型，以充分运用其他主体的力量，降低了公共服务的成本，提高了公共服务的质量，满足了农民的需求。

3.4 载体建设

　　（1）山东：多种载体齐服务。 多种载体分别是：政府主导在农村社区中心村设立服务中心；以供销社为主建立社区服务中心；构建“365”为民服务体系。 （2）辽宁：“五项工程”兴文化。辽宁于 2008 年启动文化“五项工程”项目，在全省建成45 个文化信息资源共享工程县级中心、880 个乡镇服务点、5 760个行政村服务点； 建设 32 个乡镇综合文化站；完成农村电影放映 117 380 场，每个行政村放映电影10 场；全面实现 20 户以上已通电自然村广播电视村村通；建成1 800 个农家书屋。 （3）福建：“六大员”队伍分类服务。福建积极推进“六大员”队伍建设，即农民技术员、计划生育管理员、国土资源和规划建设环保协管员、乡村医生、社会治安综合治理协管员和村级文化协管员。 这些通过多种载体而实施的农村公共服务供给，为真正实现农民居民和城市居民拥有平等的发展机会和享有平等的公共服务找到了切入点，使农村公共服务供给得以有效落实。

4 国内其他省市农村公共服务供给实践对重庆市的启示

4.1 财政投入是农村公共服务供给的基本保障

　　其他省市根据自身财政实力，不断加大对农村公共服务的经费供给。 在我国现行的“财权与事权不匹配”而县乡政府主要承担却又无力承担供给职责的现实的制度背景下，通过直接投资、拨款、引进多元供给主体等加大对农村公共服务的经费供给力度，确保农村公共服务“有米可下，有粮可供”，从而为实现农村公共服务的切实供给奠定了物质基础。

4.2 政府转型是农村公共服务供给的必备条件

　　政府是服务者，而不是管控者，在农村公共服务供给领域尤其明显。 无论是“以钱养事”的主动转型，还是在供销合作社供给过程中的伴随转型， 政府由管控型向服务型转变，都是农村公共服务供给过程中不可或缺的条件。其他省市要么以政府转型促公共服务供给落实， 要么以公共服务供给落实促政府转型， 这是我们获得的重要启示之一。

4.3 供给均等是农村公共服务供给的基本原则

　　其他省市在发展过程中，并未忽视对农村基本公共服务的供给，相反，在和谐社会的目标诉求下，加大对农村公共服务的供给，尽力实现宪法规定的人人平等原则，对城乡居民坚持因地因时因势利导， 从而为最终达到城乡基本公共服务供给均等准备条件。

4.4 多元齐供是农村公共服务供给的力量源泉

　　无论是充分发挥政府、市场、第三部门和农民这些主体的多元供给，还是文化、科技、就业培训等服务种类的多元供给，其他省市都充分发挥了多元之所长，使农村公共服务供给实现了多方参与、多方受益和多方监督。 集各种力量于农村公共服务供给，突破了传统的政府单一供给、农民单一受益的线性供给模式，使农村公共服务供给的各种力量源泉都充分涌流，从而实现利益主体各方都能在供给过程中实现农村公共服务需求的充分满足的理想目标。

4.5 载体建设是农村公共服务供给的效率保障

　　其他省市在农村公共服务供给的过程中， 并没有盲目供给，而是依托各种网络来保障供给的有序、持续和落实。 秩序是供给得以高效进行的社会条件，没有秩序的供给起不到连结群众、了解群众、服务农民的目的。 无论是“365”平台、村级公共服务中心，还是“五项工程”、“六员”队伍，这些载体成为了解农民意愿、服务农民需求的最细微却最有效的“连心桥”，从而成为有序供给、有效供给的坚实保障。

5 城乡统筹背景下重庆市农村公共服务供给机制的完善路径

5.1 供给的基本理念：由政府管控到政府服务

　　其他省市农村公共服务供给体制的变革都伴随着政府一定程度的转型mdash;mdash;mdash;由全能管控型政府到有限服务型政府是其转型的核心理念。 政府除了是行政管理者外，在农村公共服务供给上更是一个服务者。 社会服务是现代政府的基本职能之一， 社会建设是政府民生事宜的重要着力点，对农村公共服务需求的满足是政府的职责所在。在农村公共服务领域，政府要尽到、尽好服务之责。 重庆市在统筹城乡发展、供给农村公共服务、建设新农村的过程中，需要更新理念，要实现从全能管控型政府向有限服务型政府的转型，以更好地实现农村公共服务的供给，提高以民生为重点的社会建设的效率和效果。

5.2 供给的参与主体：由政府一元到多元主体

　　对于农村公共服务的供给， 其他省市在政府供给之外，也重视市场、第三部门和农民自身力量的参与，充分发掘和引导各方主体的供给能力， 从而大大调动了社会资源参与农村公共服务供给的热情和能力。 如山东在农村社区服务中心的建设中， 十分重视供销社这一体系的作用，使其成为惠民的“中转站”和收集农民最新需求的“信息站”。 重庆市要实现农村公共服务的充分供给，必须重视政府、市场、第三部门和农民自身的力量，“众人拾柴火焰高”，各供给主体的参与是供给得以高效运转、充分实现的重要保证，也是政府对农村善治的重要表现。

5.3 供给的核心目标：由供给失衡到供给均等

　　没有农民公共服务供给的充分满足， 城乡居民都过上有尊严的生活就会是一句空话。城里人乡下人都有平等享受公共服务的权利，这是为民之所固有的权利。 一个负责任的政府，针对公共产品供给上的市场失灵，理所当然要承担供给任务[4]，其他省市无论是在投入方式 、投入区域，还是载体和平台建设上，无疑都直指城乡二元分割的公共服务供给体系，向农村倾斜，以减小城乡公共服务供给的差距。 长期以来失衡的城乡公共服务供给是导致现阶段农村基本公共服务供给不足的重要原因，因此，尽一切努力、汇各种力量，实现城乡基本公共服务的均等化是重庆市统筹城乡发展的重要目标。

5.4 供给的基本前提：由供给导向到需求导向

　　无论是天津的政府主导模式，还是福建的“六大员”队伍建设，都是围绕农民公共服务的需求而进行的，当农民的动态需求随着生存和发展条件而改变时，也要适时调增供给的种类、项目和重点。 重庆市在新一轮农村公共服务供给的过程中，需要改变以往政府主导模式下脱离农民需求的那部分供给。 要根据经济社会发展环境的变化，满足农民随着生存和发展条件而改变的动态需求，如修桥铺路是供给，但在现阶段培训农民工、提供生产生活信息也是供给，农村公共服务供给的导向应是以农民需求为中心来配置供给的其他要素。

5.5 供给的制度安排：由供需一体到供需分离

　　政府提供公共服务存在低效甚至无效的现象，所以在供给过程中， 其他省市都相当重视以公共服务的服务者、提供者与生产者相分离的方式来提高农村公共服务供给的效率和效果。 事实上，政府在国家经济和社会发展中的中心地位不是靠直接提供公共服务来体现的，而是作为合作者、催化剂和促进者体现出来的[5]。 重庆市在农村公共服务供给的过程中，可以借鉴这一经验，改变以往政府身兼三者mdash;mdash;mdash;即服务者、供给者和生产者一体的角色，除了采用传统的政府一条龙服务模式外， 更多的可以采用混合供给、农民“俱乐部”形式供给等三者分离的方式，以克服“政府失灵”和“市场失灵”所带来的低效甚至无效供给现象的发生，提高供给的效率和效果。

5.6 供给的实质内容：由单一服务到全面服务

　　公共服务供给的内容大致可分为3 类： 生存性的、发展性的和享受性的。 农民公共服务的需求因人因时因地而异，各地经济和社会发展的状况也各不相同，因此，其他省市根据自身资源和特色，不断探索供给内容的变化。 如天津为农民提供岗位培训，而辽宁则大力推进文化“五项工程”的实施。 借鉴这一经验，重庆市在供给的过程中可以增加服务的内容，如就业信息、气象信息、农业技术信息、农村广播电视频道、农民工培训、农村空巢老人俱乐部、农村文娱队伍建设、农产品销售渠道覆盖等，在保障生存性公共服务的基础上， 尽力增加发展性服务的内容，量力增加享受性的农村公共服务。

5.7 供给的多种载体：由追求有序到追求有效有效的供给关键在于有序的供给和多样化的供给方式。 传统的供给方式和载体建设倾向于有序供给，其他省市在农村公共服务供给载体的选择上， 都不再局限于利用传统的村居组织等载体，而是运用多种载体实现供给目的。 如浙江在财政支农的过程中，大力实施“村企结对”和“山海协作”工程，并利用连锁超市和放心店等形式，以合同经营、参股、特许经营、公私合作、“俱乐部”等方式为载体向农民提供更多更好的公共服务。 因此，重庆市在充分运用重庆市已有的村级公共服务中心、农家书屋等载体的基础上，可以借鉴“365”热线、供销社载体、六大员队伍等载体，以保证供给的秩序化、多样化，并最终提高供给效率，增强供给效果。

5.8 供给的财政投入：由“财事不称”到“财事相称”

　　我国现行的“财权与事权”极不相称的体制导致县乡政府的农村公共服务供给能力十分有限，但其却承担了大部分的农村公共服务供给职责，而财力雄厚的中央和省级财力却没有肩负起大部分的供给职责。这种“财事不称”的体制极易导致服务供给的弱化。 其他省市的各级财政特别是省级财政无疑都加大了对农村公共服务的供给，从而增强了政府的供给能力。 重庆市的大农村局面使得重庆市农村公共服务供给的任务更加繁重，政府要加大对供给的财政保障力度，增强各级政府的供给能力，改变投入的薄弱局面，至少在省级财政层面，要实现“财事相称”。

5.9 供给的议决程序：由单向决策到双向互动

　　尽管其他省市的实践大多仍是以“自上而下”的模式进行，但我们发现，福建的“六大员”队伍建设、山东的供销社载体和“365”载体等模式，同时也具有一种“自下而上”的信息收集能力，能在一定程度上防止供给与农民需求的脱节。 重庆市在供给过程中，可以借鉴这一经验，引进“一事一议”等民主程序，增强其主体意识，吸收各需求主体参与到服务供给的决策过程，建立需求表达机制，保障其参与权、知情权和选择权，改“自上而下”的单向供给为“自上而下”与“自下而上”的双向互动，更好地对接农民需求和农村发展需要，以程序的民主保障供给的公平，以供需的互动实现供给的效率[6]。

5.10 供给的人才培养：由重视“输血”到重视“造血”

　　其他省市在农村公共服务供给的过程中，都十分重视人才的服务供给能力的培育，从而实现“输血”到 “造血”的转变。 如湖北的“以钱养事”机制、江苏村级公共服务中心围绕“惠民、育民、乐民”三大功能开展工作和广东的城市“十五分钟文化圈”、农村“十公里文化圈”建设无疑都突出了对供给人才和服务对象的能力的培养。 借鉴这一经验，重庆市在供给过程中，要加大对各级供给主体的培养力度，增强其服务能力；要加大对各需求主体的培训力度，增强其吸收和“造血”机能，为供给提供高素质的人才保障。

5.11 供给的监督保障：由一时绩效到长远落实

　　其他省市在农村公共服务供给过程中，不仅立足现时，更放眼长远，以保障供给的持续稳定和有效落实。 “无救济则无权利，无监督则无执行”，必须建立全方位、多主体的绩效评价体制， 尤其是建立公众对政府工作人员实施有效监督的机制，建立一套行之有效的“下”（公众）对“上”（政府）的监督机制。重庆市要增强对供给经费的审查力度、对供给项目的跟踪力度、 对供给实施的检查力度和对供给效果的评审力度，改变目前供给过程中存在的重投入轻监督、重实施轻持续状况，从而保障农村公共服务供给的及时有效落实，实现服务一方得一方福祉、 服务一项得成片效益和服务一件得民需满足，最终实现有效供给、廉洁供给和完整供给，减少并最终杜绝“半截工程”、“豆腐渣”现象的发生。

　　参考文献：

　　[1] 杨晓蔚.浙江加强农村公共服务建设[J].中国老区建设 ,2008(1):30.

　　[2] 吴理财,张良.“以钱养事 ”：农村公共服务机制新探索[J].山东科技大学学报(社会科学版),2009,11(2):42-43.

　　[3] 姜岩,田翠杰,宋春风,等.天津农村公共服务体系建设的研究[J].农业经济,2006(7):16-17.

　　[4] 胡元聪.外部性视野下公共产品供给的经济法分析[J].天府新论,2008(2):77-81.

　　[5] 曾小龙,史传林.当前农村公共服务供给分析mdash;mdash;mdash;以服务制度创新为视角[J].改革与战略,2008,24(8):76-79.

　　[6] 许莉,邱长溶,李大垒.村级公共产品供给的“一事一议 ”制度困境与重构[J].现代经济探讨,2009(11):67-70.

（荐稿人：叶敏）