mdash;mdash;从道德教育的角度谈中国服务型政府建设

　　德国学者柯武刚和史漫飞在其《制度经济学》一书中提出内在制度的概念。内在制度是相对于通过合理合法的使用权力来执行并强加于社会必须遵守的诸如国家的宪法和法律这种外在制度而言的，是一种可以控制和引导人心灵的力量。在我国建设服务型政府，不仅要建设服务型政府的外制度，更重要的是塑造服务型政府的内在制度，从公务员的录用开始，采用行为目标面试法确保录用到最合适的人员；通过系统的传统文化的岗前培训来重塑新进公务员的价值观和道德观；建设公务员道德指标体系，使服务型政府内在制度的建设有据可依并目标明确，从而建设道德政府，以教育为本，重建整个社会的道德价值体系，为服务型政府的建设奠定良好的社会基础。

　　一、内在制度的概念和分类

　　“制度是人类相互交往的规则，它抑制着可能出现的、机会主义的和乖僻的个人行为。”［１］从制度的起源来划分，制度可以分为外在制度和内在制度。外在制度是在政治过程中设计出来的，是由承担着国家和社会事务的管理职能的政府机构，通过合理合法地使用权力来贯彻执行的，是强加于社会的必须遵守的规则，例如一个国家的宪法和法律。内在制度是群体内随经验而演化的规则，这些规则包含着大量的经过时间的积累和沉淀获得的经得起长久检验的智慧。我们生活中自觉遵守的习惯和见面互相问候的礼貌以及社会的道德，都属于内在制度的范畴。外在制度是一种硬性的制约，它可以规范人的行为举止，使其符合国家法律法规的要求和约束，而内在制度则是一种软性的力量，它可以控制人的心灵。孟德斯鸠（１６８９～１７５５年）在《论法的精神》一书中提到：“虽然贤明的人可以有他们自己制定的法律，但是他们却拥有一些他们从未制定过的法律，”这讲的就是内在制度。中国的孔子（公元前５５１年～前４７９年）亦主张“为国以礼”、“为政以德”、强调“礼让为国”、“齐之以礼”、“不知礼，无以立”都是在着重指出“礼”的重要性，这个“礼”就是内在制度。一个社会中有意识制定并立法通过的规则以及政治过程中决定的社会制度的整个框架都必须以内在制度为基础。

　　德国学者史漫飞和柯武刚所著的《制度经济学》一书，将内在制度划分为四种类型：（１）习惯。习惯这种规则使人们基本上都能够出于自利动机而自动地服从。（２）内化规则是内在制度的第二种类型。人们通过习惯、教育和经验习得的规则，并达到在正常情况下无反应地、自发地服务规则的程度。因此，人们已将许多规则转化成个人偏好，并一贯地运用着这些规则。这样的内化规则构成了道德那样的东西。因此，内化规则即是个人偏好又是约束性规则。（３）习俗和礼貌是内在制度的第三种类型。一般情况下违反这种制度并不会自动地引发组织的惩罚，但是组织内的其他共同体都会非正式的监督其执行情况。（４）正式化内在规则是第四种类型。这种规则虽然是随经验而出现的，但它们在一个群体内是以正规方式发挥作用并强制执行的。内在制度的四种类型中，习惯、内化规则、习俗和礼貌都属于非正式化的内在制度，即未得到正式机构的支持；而正式化内在规则是由某些社会成员以有组织的方式实施惩罚的。

　　二、我国服务型政府建设的背景与必要性

　　改革开放以来，我国的经济建设取得了巨大的进步和发展，伴随着经济的快速发展和经济体制改革的进一步深化，我国传统的行政管理体制已经成为经济、社会发展的阻碍。温家宝指出，“政治体制改革是经济体制改革的保障，没有政治体制改革，经济体制改革不可能成功，已经取得的成果也有失去的危险”。党的十六届六中全会通过的《决定》，对如何建设社会主义和谐社会作出了全面部署，其中明确要求建设公共服务型政府，强化政府的社会管理和公共服务职能。党的十七大亦提出要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。

　　近几年来，在中央的倡导下，全国各地都在积极地进行服务型政府建设的探索和实践，并取得了初步的成效。在学术界和政府实际工作中，大部分专家学者和官员们的注意力和着眼点都集中于服务型政府的外在框架的构建，着力于深化行政体制改革、转变政府职能、确定政府的功能边界、理顺政府与市场、社会的关系、优化结构和提高公共服务的效能，也就是服务型政府外在制度的建设方面。

　　改革是制度的自我完善和发展。每一场变革首先要着手的就在于观念的改变，否则就会困难重重，步履维艰。对于建设服务型政府，我国的政府官员们有没有真正做好这个思想准备，中国的社会具不具备建设服务型政府的文化基础，我们的公民有没有承载服务型政府的道德底蕴，都是值得商榷的问题。服务型政府作为具有历史必然性的政府目标，伴随着后工业社会的到来，其终究会成为人类社会普遍的政府模式，对于已经成为全球第二大经济体的中国来说，建设服务型政府是大势所趋，但并非迫在眉睫。荀子的《劝学》云：“积土成山，风雨兴焉；积水成渊，蛟龙生焉”。建设服务型政府，是一个长期的过程，是需要几十年甚至两代人的努力才能够完成的一项事业，我们首先要做的是为其打好夯实的地基，这是不能急也是急不得的工程。“内化规则是人们通过习惯、教育和经验习得的规则，并达到在正常情况下无反应地、自发地服务规则的程度”。建设服务型政府的内在制度，就是国家行政机关及其授权的组织和部门，对行政机关工作人员、公务员以及公民进行系统化的道德教育和培训，以使在行政机关和社会内部形成良好的内化规则和稳定的公共秩序，为服务型政府的建设构建和谐的文化和社会基础。

　　建设服务型政府的内化规则，是政府与社会互动的过程。在美国，上街的老人如果对公共秩序或者基础设施有什么意见，就可以批评政府官员。洛杉矶的市长每个星期都有市民接待日用来听取市民的意见和建议，这已然成为惯例（内在制度）。到访的市民也从不无理取闹，一切井然有序，正常且自然，这就是政府和公民的伦理道德的内制度化。

　　我们建设服务型政府的目的在于构建社会主义和谐社会，基础就在于道德理念的内制度化，即道德的培育。康德曾说“有两样东西，我们愈经常、愈持久地加以思索，它们就会愈能使心灵充满新鲜和不断增长的景仰和敬畏：在我之上的星空和居我心中的道德法则。”中国的《礼记middot;大学》中讲“大学之道，在于明德”。“明德”二字，就是指人对于道德的自明性。《孟子middot;告子》上讲“礼义”、“乐我心”、“非独贤者有是心也”，也揭示了道德是建立在人们心中的，为人们所共有的，建立在真、善、美基础之上的良知和冲动。

　　一个国家、一个民族乃至一个群体的道德状况是其政治进步的主要方面，西方各国都有较完备的道德责任法典。美国有《政府道德法》、英国有《文官法典》、加拿大有《利益冲突章程》。中国的古代有《论语》、有《道德经》、有《二十四孝》、近代有《弟子规》，可是在物质资料极大丰富的现代中国，道德滑坡、行为无序化已经成为中国社会发展的一大瓶颈。

　　三、如何构建我国服务型政府的内在制度

　　我国目前正经历第二次社会大转型，也就是从愚昧转向民主、法治、道德、文明的国家。转型的实现，光靠法律是不行的。孔子曰：“导之以政，齐之以刑，民免而无耻；导之以德，齐之以礼，有耻且格。”就是说国家以政令来管理、用刑法来约束百姓，百姓虽然不敢犯罪，但不以犯罪为耻辱，正如偷了东西被打的卢梭，把被打当作是其偷窃的补偿，而不是以偷窃为耻；如果以道德来引导、以礼法来约束，百姓不仅能够遵纪守法，还会引以为荣。服务型政府的构建，是为了使政府能够更好地为国家的政治、经济、文化和社会的发展服务，能够更好地促进政府与公民的良好互动，最终的目的是为了实现社会的和谐。孔子曰：“君子务本，本立而道生。”因此，我们必须把道德的培育作为构建服务型政府的基础，以道德为基石来塑造服务型政府的内在制度。

　　（一）慎重选择，从严录取

　　建设服务型政府的内在制度，首先要从培育国家行政机关领导及公务员的道德体系做起。而建立公务员的道德体系，首先在于对行政机关领导和公务员的选拔和培育。官员的选拔，在历朝历代都是重大的课题。古人说：“德不厚者不可使民。”好的官员不是做官之后才具有了优秀的品德，而是其本身就具有无私为公的精神。因此国家在选聘公务员的时候，不仅要对应试者进行知识技能的初试考核，还要在其后的面试和试用过程中运用各种方法考核其道德素质。

　　面试本身就是一项艰难的工作，人们之所以认为它很容易是因为人们往往会忽视面试的根本目的，即是通过对应聘者客观信息的收集来发现最适合空缺职位的应聘者。我国现今的公务员面试大多采用常规的非结构性及非行为性的目标面试方法，对于辨识应聘者的道德素质并没有很大的效用。我们在遵循结构化面试法的原则基础上，可以采用一种新的面试方法mdash;mdash;mdash;行为目标面试法。行为目标面试法是指在面试时面试官通过收集应聘者各方面的信息来评估应聘者的能力是否符合该工作岗位的预期水准的一种方法。行为目标面试法把工作岗位的关键预期和面试中所提的问题、回答及面试官的评价紧密联系起来。使用这种方法进行面试时，面试官不仅关注应聘者的行为，更关注这种行为背后的动机和目标。我们在选拔公务员的面试过程中，可以通过采用行为目标面试法，把应聘者过去的行为和面试中的行为作为聘用的可靠基础，并根据应聘者过去的行为预测其未来的表现。

　　（二）培养官德，实践道德行政

　　官德，是为官者应该具有的基本素养和品德，是领导干部从政德行的综合反映。好的人品是为官的基础，但并不是有了好的人品，就能够成为一个好的官员。我国早有古训“身正而后家齐，家齐而后国治，国治而后天下平”。因此，对领导干部和公务员，必须在道德修养的培育上下大工夫，树立其道德意识，促使其将道德意识转化为道德行为，使其成为道德修养的楷模。建设服务型政府的内在制度，培育领导干部及公务员的官德，要从以下几点做起：

　　１．转变观念，明确为官目的

　　服务型政府要求政府工作人员牢固树立“以人为本”的工作理念，在工作中倡导为人民服务的精神。虽然过去我们也经常提及公众服务、为人民服务，但是由于受传统行政管理文化的影响，传统的统治行政和管制行政的观念深深潜在于官员的意识之中。“为官一任，造福一方”，官员们总是认为自己身上肩负着“为民做主”的责任，这种思想以官员个人为中心，从官员的角度来决定民众需要什么，而不是从人民的角度来考虑。这与建设服务型政府的以民为本的思想是有差异的。因此，我们建设服务型政府，对行政领导及公务员进行道德培育，首先要做的就是转变其为官理念，从思想深处树立起为民服务的意识。

　　２．树立标准，明确行为指标

　　辩证唯物主义认为，事物是发展变化的。古代中国将孝廉做为好官的标准，讲清正廉洁，两袖清风。在结合当代中国的国情和继承中国传统文化的基础上，胡锦涛在中纪委第七次全委会上首次提出了官员人品标准：生活正派、情趣健康、讲操守、重品行。公务员要做到生活正派，必须要在工作和生活中牢记教导：常为政之德，常思贪欲之害，常怀律己之心；培养健康的情趣，首推读书，尤其是史书；官员讲操守，就是要严于律已，就是要做到一身正气，言行一致，表里如一。什么叫为官的品行？共产党的大经济学家薄一波，管理着钱财万贯，但自己临终却没有一张个人存折，这就叫品行。

　　３．强化认同，开展培训教育

　　确立标准和行为指标之后，就应该把这个标准通过教育灌输使其深入人心。首先，通过一切可能的宣传工具和手段来宣传官德的行为标准和指标，使其家喻户晓，人尽皆知，以创造浓厚的环境氛围。其次，树立榜样人物。榜样的力量是无穷无尽的，他代表了一种精神和一种向往，因此在选择榜样的时候应慎重其事。要选择能够以其特有的感染力、影响力和号召力来为我们的行政官员队伍洗涤心灵的先进人物与事迹。最后，有目的的培训和教育可以使行政领导和公务员系统接受并认同官德文化。我们现在讲“和谐社会”、讲“八荣八耻”，甚至中华民族五千年的文明，没有教育，这些就只是贴在墙上的口号，没有意义。

　　（三）提炼升华，构建道德政府

　　道德政府就是要求国家行政机关领导及工作人员以道德为准绳来对国家进行管理，把“服务”理念深植于心，形成自然的内化规则。道德政府不是柏拉图的理想国，是切实可行且行之有效的政府走向。我们建设服务型政府，归根结底是为了构建社会主义和谐社会。行政官员及公务员是国家的精英，没有官德，上行下效，必然导致社会公德的缺失。建设服务型政府，不仅是政府行政机关的事，社会及全体公民同样承担着不可推卸的责任和义务。《易经》云：“天行健，君子以自强不息；地势坤，君子以厚德载物。”服务型政府需要与之相适应的社会文化基础和公民的道德底蕴。根据哈贝马斯提出的现代社会的公共化结构转型理论，现代社会的公共化程度已经越来越高，公共领域扩大，而私人生活领域则越来越小，现代人越来越多地生活在公共领域中。因此，公民的道德素养和社会整体的道德水平，对于国家起着举足轻重的作用。重塑社会和公民道德信仰，对于建设服务型政府，实现社会主义和谐社会具有关键的作用。

　　在“现代化”的中国构建后现代工业的政府治理模式mdash;mdash;mdash;服务型政府是个任重而道远的主题，首先要做的不是构建其外在制度和框架，而是重塑当代中国的伦理道德和价值体系，即着力于服务型政府的内在制度的构建。“千里之堤，起于垒土”，改革开放３０多年，在社会经济的快速转型期和政治体制改革预热期，我们首先要做的是为其改革和发展奠定良好的基础，从行政机构内部领导干部及公务员的选拔、培训和道德政府的构建延伸到全体社会公民的伦理道德价值重塑，用中国五千年的文明智慧和现代实践经验的总结与创新为服务型政府的构建和社会主义和谐社会的实现保驾护航。

（荐稿人：叶敏）