内容提要：自20世纪80年代起，随着新公共管理运动的兴起，服务型政府作为一个核心概念，引起了西方各国的关注。它们掀起了一股行政改革的浪潮，转变过去以“权力”为导向到以“服务”为导向。现在，构建服务型政府之风已经吹遍世界。在我国，也不例外。本文在界定服务型政府概念和特征的基础上，探讨了服务型政府的实现途径。

　　关键词：服务型政府　概念　特征　实现途径

　　一、什么是服务型政府

　　（一）政府治理模式的进步

　　纵观历史长河，人类社会经历了三种政府治理模式：统治型政府，管理型政府，和方兴未艾的服务型政府。我们通过对政府类型进行比较分析，来认识服务型政府概念和特征。

　　统治型政府是前工业社会、在自然经济主导下一般国家普遍采取的政府治理模式。统治型政府的首要目的就是为了维护阶级统治，从而防止社会在剧烈的矛盾冲突中走向衰败，导致国家灭亡。因此统治型政府的一切活动都是围绕如何更好实现阶级统治展开的。政府站在人民的对立面，但为了维护自己的统治，也向社会和人民提供一些服务，但都不是从社会和人民的利益出发。因为“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”

　　管理型政府管理型政府产生于西方资本主义制度确立时期，但最终形成于l9世纪末20世纪初。19世纪末20世纪初，资本主义经济由自由竞争走向垄断，政府不能仅仅充当职责主要限于维持公共秩序，处理国防，外交事务的“守夜人”的角色了，这就对加强政府职能提出了新的要求。西方发达国家的管理型政府的主要特征是社会本位、公民本位、注重管理、适度干预。从传统行政到公共行政、公共行政到公共管理等几次大的政府改革运动，西方发达国家政府先后经历了“守夜人”

　　到“干预者”、“划桨人”到“掌舵人”等发展阶段，形成了具有小政府、大社会等基本特点的有限政府、法治政府。

　　服务型政府是管理型政府的进一步发展。它产生于19世纪末20世纪初，民主化浪潮开始由政治领域向行政领域转移，公民的民主意识进一步增强，越来越多地主动积极要求参与到公共行政中来，不再甘心做一个消极的被管理者，这就要求政府的管理模式必须对这种需求做出回应。服务型政府把公民本位确立为自身的指导理念，正是对民主实践发展需要的一种积极回应。在《政府属于我们》一书中，作者提醒不要忘记政府是属于它的公民的，“当我们急于掌舵时，也许我们正在淡忘谁拥有这条船。公民不仅是船上的乘客，而且更是船的真正主人”。《新公共服务》一书也提出：服务，而不是掌舵。这都意味着政府需自省，调整自己职能。

　　（二）服务型政府的涵义

　　中国最早提出服务型政府的学者之一张康之教授把服务型政府定义为“服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”这个概念中说明了政府存在的目的是为了公民利益的实现，而不是政府自身利益的实现，也就是说政府要将公民利益的实现作为自己一切工作的出发点和最终归宿。公民和社会需要什么样的服务，政府就必须提供什么样的服务，或者说在服务型政府中，政府提供什么样的服务都是由公民的利益需求决定的，而不是根据政府自己的判断。这个概念强调了政府角色的定位，政府是“按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”，这说明政府应该是利他的，而不是自利的。

　　服务型政府是以服务为宗旨，事事处处为公民最大利益的实现提供各种各样的服务，包括制度、规则、秩序和产品等。它们强调的不是政府的权力和权威，而是对公民权利的保证，和公民最根本利益的实现。它所掌握的公共权力只是为了更好地为公民提供服务，而不会成为行政人员高人一等的特权，即使存在着对社会的管制，也是从属于服务这一目的的，使人在限制中得到最大的发展。这样，公共权力也就成了纯粹的为公民服务的工具，从而使政府由公共权力的载体过渡到了为公民提供服务的实体。

　　    1949年新中国成立以来建立起，我国实行计划经济，强调政府本位、注重管制、过度干预。正如邓小平同志所说的我们原有的政府“管了许多不该管，管不了，也管不好的事”。那时的政府不同于管理型政府，可谓之管制型政府，也是所谓的全能主义政府。在“政府本位”的理念下，政府全能，独揽社会公共事务，对社会实行全面管制，行政权力的触角伸到社会生活的每个毛孔，人们社会生活的各个方面都处于行政权力的严格控制之下。由于政府控制着一切社会资源的支配权和分配权。这样的政府所表现出来的往往是一个居高临下地对公民和社会进行管制的管制者形象，它们把自己看成是公共利益的代表者，将自己的意志强加于公民，在对国家和社会公共事务进行管理时，以国家的强制力为坚强后盾，强制公民服从它们的管制，它们强调的是权力和与权力相适应的权威；公民则基本上处于完全被动的服从者的位置，即使有一定的参与，对政府行为的影响程度也完全决定于政府所采取的态度。

　　    21世纪初的中国，虽然还不得不把许多精力放在经济上面，但同时也开始把更多资源集中于社会管理和公共服务，并更多地关注社会公平问题。建设服务型政府是各级政府研究的重大课题。建设服务型政府，是坚持党的全心全意为人民服务宗旨的根本要求，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，也是加快行政管理体制改革、加强政府自身建设的重要任务。要在经济发展的基础上，不断扩大公共服务，逐步形成惠及全民、公平公正、水平适度、可持续发展的公共服务体系，切实提高为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平，更好地推动科学发展、促进社会和谐，更好地实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。

　　二、服务型政府的特征

　　（一）服务型政府是以公民为中心的政府

　　这是服务型政府最本质的特征，也是我们判断一个政府是不是服务型政府最根本的标准。也就是看政府与公民的关系，究竟是官本位还是民本位?究竞是政府本位还是社会本位?究竟是权力本位还是权利本位?以公民为中心就是实现“政府本位”向“公民本位”、“社会本位”的转变。

　　具体来说“以公民为本位”主要体现在以下几个环节：

　　    1.公民需求是政府工作的起点。

　　公民的需求就是政府工作的指针，政府要从事什么工作、向公民提供什么样的服务，不是从政府一厢情愿认为公民需要什么的服务就提供什么样的服务，而是以公民的需求为依据，公民需要什么样的服务，政府才能提供什么样的服务。公民不需要的服务，政府不能强制使其接受。这就要求政府要深入地进行实地调查研究，全面掌握社会的真实情况，广泛了解人民群众特别是困难群众，弱势群体的意见和建议，真正了解公民的需求是什么。

　　    2.公共政策应该是公民需求的反映

　　这是公民本位在决策环节的体现。政府作为社会服务的领航者，应当致力于制定有利于公共利益以及保障人民群众特别是弱势群体的政策，而不应图利特定企业、利益集团，不能只做政治正确的事，而忽略政府责任与道德的实践。这就要求公共政策的达成，必须是在公民广泛参与的基础上，通过公民与政府之间的互动而制定出来的。政府必须为公民自由、充分的表达其利益需求提供畅通的渠道和采取有效的途径，整合公民的各种服务需求，并确保最终达成的公共政策符合最广大公民的根本利益。

　　    3.公民有权参与政府公共政策的执行

　　公共政策制定出来之后，公民有权参与公共政策的执行。公民对执行行为的参与包括两个方面的内容：

　　第一是公民作为执行主体之一直接承担公共政策的执行任务。这也是新公共管理提出的公共管理主体的“多元化”观点和治理理论提出的“共治”思想在服务型政府执行过程中的体现。

　　第二是公民作为政策执行过程中的监督者来参与政策的执行。在各种执行方式中，政府都应该为公民监督提供必要的条件，即使在那些由政府独自承担的政策执行中，如宏观调控、市场监管、执法监督等，也要通过一定的途径向公民公开，以接受公民的监督、评价等参与活动。为此，要求政府要就各种政策的执行情况、程度以及在执行中所遇到的各种有利或不利条件等向公民及时、全面地公开，公民可以就执行情况发表意见、实施监督。

　　    4.公民是否满意是评估政府绩效的主要标准

　　这是公民本位思想在评估环节中的体现。服务型政府作为一个以服务为主要职责的政府，其一切工作的出发点都是为公民提供令他们满意的服务，因此，是否为公民提供了他们满意的服务就成了考核政府绩效的主要指标。这也是我们党一贯主张的做法，如邓小平就认为“我们想事情，做工作，想得对不对，做得好不好，要有一个根本的衡量尺度，这就是人民拥护不拥护，人民赞成不赞成，人民高兴不高兴，人民答应不答应”；江泽民同志更明确地提出：“人民，只有人民才是我们工作价值的最高裁决者”；现在的关键是要落到实处。

　　（二）服务型政府是有限政府

　　政府既不具备充分的理性，也不具备完备的德行，它不是一个全知全能的超人。如果没有被有效控制，政府必然利用对公共产品的垄断来提高费用、扩充机构、增加人员、增加支出，导致官僚主义，诱发财政赤字，甚至为了政府自身的特殊利益偏离或侵害公共利益，妨碍社会公平与正义，引起社会矛盾。服务型政府中，政府权力和职能受到法律，民意和社会的限制，不再是无所不包，无所不能，而只是对市场和社会功能缺陷的弥补，共同推进公共服务的社会化与多元化。通过市场、社会组织与政府三者之间的制约与合作，对复杂多元的社会利益进行协调整合，共同承担起社会管理的职责，形成良性互动的新型社会治理模式。

　　（三）服务型政府是责任政府

　　维护公共利益，促进社会发展是政府的责任，这是有政府与人民之间的基本关系决定的。履权必负责，滥权必问责。责任政府行为承担政治上，法律上，行政上和道德上的责任，实行重大决策失误责任追究制。缺乏完善的责任制约机制，会导致政府管理过程中责任的丧失、效率低下，以及各种寻租、腐败现象的出现，直接损害政府与公民之间的关系，最终导致公共利益受损，使社会不和谐。只有责任政府才能积极应对社会和公民的需要，采取有效措施，公正、有效率的实现公众的需求和利益。

　　三、服务型政府的实现途径

　　服务型政府建设是一项深层次、全方位的系统工程，它涉及到施政理念的变革、政府职能的转变、服务能力的提升、服务行为的规范化等多方面因素。中国政府可以从以下几个方面推进服务型政府建设。

　　（一）牢固树立“以人为本”的服务理念，打造新型行政文化

　　有什么样的政府治理模式，就必然要有什么样的行政文化与之相适应。行政文化是政府内看不见的软件。光有硬件方面的政府的办公设备和办公环境优良，忽视了更深层更柔性的行政文化，没有一场观念上的革新，无法建成服务型政府。因此，服务型政府建设首先是一场政府管理理念的变革，它要求政府和公务员彻底放弃“官本位”的文化传统，牢固树立为民服务的新型行政文化。这种“为民服务”不是过去口号式的“为人民服务”，而是要实实在在的以公民，以社会为根本。具体说来，就是要树立以民为本的民主理念；提高政府能力，改善服务质量的服务理念；有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的法治理念，从而有效地巩固行政改革的成果，最终实现服务型政府的目标。

　　（二）推进政府职能转变，强化公共服务职能

　　建设服务型政府的根本是理顺行政管理体制，核心是转变政府职能，突破口是行政审批制度改革。当前，要继续推进行政管理体制改革，加快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。科学界定和调整政府职能，重点抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。继续推进政企分开、政事分开和政社分开，坚决把政府不该管、管不了、也管不好的事交给市场、社会和中介组织。与此同时，必须进一步强化政府的服务职能，这是建设服务型政府的内在要求。要进一步完善政府公共服务体系，提供公正、公平的服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为人民生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。使政府坚持以人民和社会为本位，在社会主义市场经济条件和民主政治的实践中培育健全的社会自主运行机制，扩大社会自治的范围。

　　    (三) 降低行政成本，提高政府效率

　　行政效率是公共行政最基本的价值理念，尤其是在我国经济尚不发达、政府财力有限情况下，行政效率的提高具有特别的重要性，它直接影响着公共服务的政府供给，直接影响到政府和公务员在人民心目中的形象。降低服务成本，改善服务质量，提高服务效率，是加强政府行政能力建设和构建建设服务型政府重要内容。因此，在建设服务型政府的过程，必须对政府服务的效率给予高度重视。为此，各级政府应大力发展电子政务，完善政府业务流程，构建适应信息时代社会发展需要的政府组织形态；建立高效的政务服务体系，继续完善各级政府及部门的“政务大厅”，推行“一站式服务”、“一条龙服务”、“审批中心”；创新政府管理方式，积极创造各种条件，让社会组织、企业和人民更广泛地参与公共事务管理，有效提高行政效率；同时，现代信息技术和通讯网络的飞速发展为各种非政府组织和普通公民参与政治决策和公共管理活动提供了有利的条件。

　　    (四) 坚持依法行政，规范政府行为

　　政府权力具有天然的扩张性与渗透性，如果没有法律约束，必然走向权力的腐败。规范政府行为，必须依法行政。其基本要求是“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。首先，加强立法建设，完善行政法律体系，为政府行为提供法律依据，真正做到“有法可依”；在立法的过程中，要重视设定人民的权利和政府的责任，以有效保护人民合法权益，使其免遭政府的侵害。其次，严格、公正和文明执法。依法行政要求政府机关严格依照宪法和法律规定的权限和程序行使权力、履行职责，做到“有法必依”；在行使行政自由裁量权的过程中，要做到客观公正，文明执法，杜绝那种野蛮执法、随意执法的违法违纪行为。政府在行政执法过程中不仅要依法行使公共权力，更要勇于承担由于政府的过错而导致的行政责任。再次，继续强化各种行之有效的法律监督制度，确保行政权力的公正、有效行使；提高政府及其公务员的法律意识，树立法治政府形象，提高政府的公信力。

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（荐稿人：叶敏）