摘 要：对治理的理解不能仅仅停留于多元共治的简单表述。在确立了合作治理的基本方向之后，还必须关注如何促进合作和怎么合作的问题。从公共行政的本质出发，民主行政是承载公共利益、行动网络和公共精神的统一框架，因而治理的核心是民主治理；而民主治理的基本规范是协商民主，由此提出协商治理的模式；协商治理对于服务型政府建设具有优先性、保障性和提升作用，中国服务型政府建设要将公共协商的制度建设纳入服务型政府建设的体系当中，发展政府与社会之间的协商合作关系。

　　关键词：治理；民主治理；协商治理；服务型政府

　　中图分类号：D630.1 文献标志码：A 文章编号：1005 - 460X（2012）01 - 0084 ndash; 05

　　公共行政的治理范式勾勒出了责任政府、规范市场和自主社会的良性互动关系，还原了行政之公共的恰当含义，应该能够成为一种理念典范。但是仅仅停留于理念构想是远远不够的，纵观当前国内关于治理范式的理解和使用多属于应然状态的判断，而缺少通往应然状态的中间环节，即使是当下十分流行的以协同学为基础的协同治理理论也同样如此。治理实践需要能够将敦促政府责任履行、市场和社会主体进入行动网络以及有序的公民自治与合作纳入一个系统内加以考虑，而不是各自表述，或者仅仅将一种理想的主体格局呈现出来。而这个中间环节就是公共协商，要发展将协商民主的规范价值与制度设计在公共行政的层面予以实现的治理模式，即协商治理。

一、从治理到民主治理

　　一般认为，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：（1）治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；（2）治理过程的基础不是控制，而是协调；（3）治理既涉及公共部门，也包括私人部门；（4）治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。①治理范式至少在以下几个方面与公共行政的本质属性保持一致：其一，治理要求以共同目标为行动准则，在公共行政领域这个共同目标很自然地落到公共利益上，而公共利益则构成公共行政的基本价值取向；其二，治理强调政府、市场和社会系统中的多元主体之间的互动合作，打破公共物品或公共服务供给方面的单中心垄断局面，这与公共行政作为行动网络的特征相吻合；其三，治理意味着信任基础上的集体行动，以开放姿态包容他者，实现利自与利他的统一，是公共行政之公共精神的体现。从这个意义上来说，从与统治和管理相互混用的词源学意义到独立建构的知识体系，治理范式不仅仅是对后工业社会中多元冲突压力的应变之道，更是对公共行政固有属性的还原和回归。

　　但上述对治理范式的界定是不充分的，还缺少促成理想治理格局的实施路径。可以说，尽管公共利益、行动网络和公共精神勾勒出公共行政的大致轮廓，但以此为背景知识展开治理实践却会面临诸多不确定性，唯有民主行政才能将对公共行政的不同表述统一起来进而推动治理实践。

　　mdash;mdash;公共利益本身就是不确定的，我们承认公共利益的客观存在以及它作为共同目标的号召作用，但是治理实践终究需要某种确定的行动计划。从理性的二维角度来说，当目标或者结果无法准确预判时，程序理性要优先于结果理性。什么是公共利益是次要问题，而怎么确认公共利益才是根本，保证治理过程趋近于公共利益的程序理性则只能是民主行政。“公共行政面临的核心问题在于，确保公共行政管理者能够代表并回应民众利益。否则民主制度便可能无以为继。”［1］对公共利益的追求产生了对民主的需要，也正是民主制度建构了以公共利益为合法性来源的“公共的行政”。

　　mdash;mdash;行动网络虽然使我们看到多元共治的理想局面，但行动网络的构造并不必然是均衡的和公正的。关于治理网络的提法仍然存在“隐喻”还是“创制”的争议，与其说它创造了某种新的体制，还不如说它是在揭示现实。政府从来也不是处于与市场主体和社会主体老死不相往来的状态，也从不缺乏寻求联合与支持的行动，“无论斗争如何进行，它总要使权威处于某种程度的控制之下。因此，权威从未彻底实现单向度的控制”［2］。而实际上，行动网络中存在的不恰当的联盟和特殊集团结构才导致了腐败、结党营私和分配不公等行政失范现象。如何使当下作为治理改革热点的公私伙伴关系的实践中避免出现官商勾结的丑闻？治理需要行动网络，但更需要民主的网络结构，从而来保证不同治理主体在表达和影响集体选择上的机会均等，以避免公共行政沦为实施精英制政和密室政治的工具。

　　mdash;mdash;公共精神虽不意味着利他主义和无限包容，但也必须警惕“理性经济人”的不当影响。采取“理性经济人”假设来解读公共行政可能是不适当的，但如果说治理结构中的行为主体都是“公共人”也同样缺乏经验支持。然而，多数治理研究很少关注这方面问题，似乎只要将多元主体放在一起，他们的公共精神就会迸发出来，就会自发的产生互动合作。没有一套恰当的规则，行政官员们不必然去承担与他者合作的责任，也不能排除企业以利润最大化为目的参与合作，或者社会公共组织的“被选择”处境。“在合作治理的视野中，尽管最后的落脚点要放在政府官员与公众以及公众之间的合作治理行为上，但这种行为并不是思考合作治理的出发点。相反，合作治理理论要求搞清是什么样的治理结构、制度和运行机制能够成为生成合作治理行为的lsquo;发生器rsquo;。”［3］作为治理的公共行政需要规则化，它应该能够促使各治理主体积极地承担合作责任，并能够在不断扩大的治理实践和成功的合作经验中体会尊重他者与被他者尊重的意义，从而形成自愿行动的意愿和共同体意识，这样的行为规则我们可以称其为民主规范。

　　从根本上来讲，治理作为一种符号化的公共行政范式，是同管理或者统治相区别而被赋予了实质内涵后形成的专属概念。按照库恩“范式革命”的逻辑，新旧范式的替换伴随本体论、认识论和方法论层面的批判与更新，公共行政的治理范式对统治行政和管理行政的超越之处才能构成其作为一种新范式的存在理由。因此，在统治行政成为一种隐性属性的情况下，治理范式所要超越的是将管理极端化的行政范式，即管理主义式的公共行政。从这个意义上来说，对政府管理不作手段与规范的区分而妄加批判是不恰当的。寻求更好的管理手段始终是政府应该承担的基本使命。因而，治理范式的任务不是对作为手段的管理技术的超越，而是对作为规范的管理秩序的调整。但是许多研究与实践却仍将治理局限于政府管理手段这个层面上，在罗茨所总结的六种治理定义中，有三种实际上都将治理作为政府可供选择的政策工具，用与不用取决于行政官员的意愿［4］79-80。在治理实践方面，打着治理改革的旗帜而大行“牧民之术”的比比皆是。这仍然是管理主义思维方式的延续，多元主体围绕公共利益展开合作的理想治理局面不可能在这种思维下实现。

　　治理范式要超越管理主义行政的局限性，就要克服导致管理主义行政的诱因，而这个诱因仍然是民主行政的缺失。尽管对公共行政中的管理主义有不同的界定，但笔者认为，无论管理主义的外在形式如何改变，内含于其中的逻辑体系却是一以贯之的，即以管理至上论规划行政实践和理论建构。在本体论维度上，着眼于唯一的研究对象和行动主体，即政府，从而将公共行政等同于政府行政；在认识论维度上，强调政府采取价值中立的立场，客观地推断社会需求以及对社会问题的有效施治；在方法论维度上，坚持管理的一般化和去政治化，最终形成工具理性崇拜和功利主义的行政价值观。而导致管理主义主导公共行政的原因是民主失范，是长期实行“民主与政治有关，与行政无涉”原则的后果。在西方，不受宪政审查的行政活动持续开展才造就了政府中心主义，行政权力不受束缚地摄取社会控制力而致使公民权利旁落。为了弥补合法性的不足，官僚们必须将自己及其组织粉饰成不偏不倚的社会矛盾调节者，并坚持客观中立的科学管理。这也是弗雷德里克森作出“公共行政即民主行政”界定的原因。

　　总之，如果仅对治理作多元共治的简单理解，则于实践不会有太大帮助，甚至会重复管理主义的老路。从公共行政的本质在于民主行政这个逻辑出发，很自然地就可以推导出治理的核心是民主治理。另外，也有观点认为治理本身就在创造民主，因为它打破了权力垄断，允许公民等多元主体参与进来。但是，合作即民主是颠倒结果与手段的错误逻辑。理想的治理局面恰恰是实施民主规范后的结果，而不是通往民主行政的手段。治理需要民主规则来激发合作动力，提供合作秩序，而不是去规则化。

　　二、从民主治理到协商治理

　　强调民主治理的目的在于提请研究者和实践者不要偏离公共行政的本质而空谈治理。那么，接下来很自然地就会牵扯出另一个问题，即民主治理到底应该遵循什么样的民主？就如萨托利所言，民主是一件人工制品，在多数情况下，民主的形态取决于人们如何去设想它［5］。错误的民主观导致民主的错误，选择合适的民主模式是实现真实治理的关键。

　　代议制民主是一种正典化的民主模式，代议民主制的建立以及普选权的广泛享有才使得国家权力摆脱了从属于君王贵族的特权地位，公共权力具有了人民性。从这个角度来说，有了代议制民主才有了真正意义上的公共行政。但是，无论从西方世界的民主实践还是理论推演来看，代议制民主都是一种不充分的民主。从便于分析的角度来说，政治与行政虽不能截然分开，但行政民主与传统意义上的“政治”民主是不同的。首先，如果议会、国会等议事机构中的代表可以全额由某种类型的选举产生，那么行政机关中的公职人员则不可能全部来自于选举，至少在规模上就不可能实现。所以，代议制政府的民主限度充其量就是选举重要的行政首长，而在行政机关内部则要实行严密的控制体系。其次，代议制民主的设计初衷就是抵制大众的，因为大规模的直接民主既不可能，也未必可靠，大众在多数时候是非理性的。“lsquo;人民rsquo;的表述本身在当时颇具两面性，即在一种客观的政治含义（人民mdash;国民、全体社会成员）和一种贬义的社会学含义（人民mdash;群氓、愚昧和盲目的民众）之间游移不定。”［6］所以，拥有自由裁量权的代议政府是将主权在民与专业理性同时实现的理想类型。换言之，仅仅依靠代议制民主根本无法阻止行政机关的集权化和控制欲望，其本身所蕴涵的反民主特质也不允许政府开放地接纳其他治理主体的进入，更不用说形成理想治理的合作体系。行政民主在代议制民主的逻辑体系中是一个空白领域。于是，人们在代议制民主之外又添加了参与式民主或者多元民主，以消解民主空白与政治行政不可分或者执行过程无时无刻不包含着决策的客观事实之间的悖论关系。通过将公民参与引入政府的行政活动，增加公民表达利益需求以及影响政府决策的机会，从而强化公民本位，或者当政府行政与公共利益不相符时，以宪法精神、借助参与压力纠正行政失范，也就是实施宪政。将参与式民主和多元民主引入公共行政而形成的治理模式，也被称作参与治理。然而，尽管参与治理在更加民主的方向上有所进步，但仍无法提供治理主体良性互动的基础。从主体间性的角度来看，参与仍然属于主客体间“刺激mdash;回应”的支配行为，体现的是“工具行为”式的主体结构。无论是公民迫使政府作出回应，还是政府邀请公民协助治理，参与都不能保证各个行为者在自决的基础上进行对等交流，也就无法摆脱主客体间的命令服从关系，这显然与治理的网络化构造的命题背道而驰。张康之教授认为，参与治理仍然是中心mdash;边缘结构，它以政府为中心吸纳他者进入，而不是各治理主体平等的合作，是对中心权威的强化，与后工业社会去中心化、去权威化的要求不符，最终要么陷入混乱的参与，要么沦为“假参与”。

　　更为重要的是，姑且不论实践中是否真能达到有效参与，以参与式民主和多元民主为规范却极有可能使治理变成“不可治理”。从亚里士多德的多数人的统治能自发地产生善到奥尔森集体行动的逻辑，我们应该意识到参与过度与参与不足同样危害善治。奥尔森证明了在大集团中达成集体行动的困难性。最终，要达成集体行动就有两种选择，一是增强组织的强制力，以使其成员承担维持共同利益的成本，避免“搭便车”现象。另一种就是不断给予成员非集体物品的利益刺激，从而使其履行纳税的义务，这也导致了福利国家的破产。广泛的参与治理带来了行动网络中充斥着过多的利益集团以及过于分散的社会偏好，使政府难以应付这种不可治理的局面。因此，参与式民主和多元民主都不是实现民主治理可以依靠的规范秩序。

　　面对民主方案的枯竭，20 世纪 90 年代以来兴起的协商民主理论为实现民主治理提供了规范。尽管作为一种发展中的理论，人们对协商民主有不同的界定，但是公共协商作为核心要素的基本特征是确定不移的。“首先且最重要的是，民主就意味着某种形式的公共协商。”［7］在公共行政的层面上，协商民主就意味着以公共协商为纽带的集体行动，它确立了多元治理主体在公共利益的确认和实现过程中的基本行为准则。实际上，许多治理理论和后现代公共行政理论都提到了对话协商，“各种非政府的、非营利的组织发展迅猛，它们以各种方式同政府部门进行协商、对话与合作，推动了社会治理模式适应经济全球化、市场化的变迁和发展”［4］78-80。“公共利益是就共同利益进行对话的结果，而不是个人自身利益的聚集。”［8］但是，公共协商不是简单的对话讨论，话语作为沟通的工具无时无刻不在发挥作用，而只有符合程序正义原则的对话讨论才可以称其为公共协商。按照哈贝马斯的总结，协商程序要具备：（1）完全的包容性；（2）所有协商者都有平等进入、陈述理由和观点以及批判，即协商程序的正当性；（3）参与者愿意且能够心同此理地理解其他人的主张；（4）协商者要能免受外部权力关系和舆论压力的影响；（5） 允许协商者以言论之自由进行辩护或说明［9］。话语是互动的中介，话语平等是治理主体展开合作的前提，所以公共协商是合作治理的基础，也是合作的具体形式。如此，治理才能摆脱空洞的原则而走向可操作的实践。而这种以协商民主为规范的治理模式可以被归纳为协商治理。

　　协商民主与治理理念具有内在一致性，民主治理的基本方向应该是协商治理：

　　mdash;mdash;协商民主超越了民主的代表与被代表的线性结构，将民主的范畴扩大为关于共同体的公共领域，与治理的多元网络化构造一致。按本意来讲，治理的精髓就是多元主体为了共同目标的联合行动，它反对操纵与控制的单中心结构。那么，治理的规则与秩序则一定是能够将多元主体都包含在内并且平等对待的。协商民主不着眼于“谁应该负责什么”这种分工式的民主秩序，而是为所有共同体成员提供了共同遵守的行动准则，以此复兴公共领域的政治功能。公共协商就是通过复制公共领域中通过自由对话与平等交往生成公共舆论的方式来形成公共决策，它是一个开放的系统，允许多元主体自由进入，但又以话语的正当性（而不是权力、权威或者资源上优势）作为多元主体的合作规则。所以，协商民主下的主体结构天然就是网络化的构造。

　　mdash;mdash;mdash;协商民主以偏好转换达成共识，而不是偏好聚合或者迫使他人服从。治理最终要实现多元一致性，民主治理显然不能通过强迫他者的方式达到一致。以往的民主模式，特别是在西方居于主导的自由式民主的硬伤就在于固执地坚持个体自由的至上性，最终要么以选举来聚合偏好，形成“胜者通吃”的多数暴政，要么以参政为名按照政治影响力的强弱来分割资源。“相对于各自的自我解释和世界观，每一方都参照一个共同接受的道德视角，在话语的均衡状态（和互相学习）的条件下，这种道德视角要求各种视角不断地消解自己的中心地位。”［10］公共利益不是个体利益的加总，更不是部分人的利益，它总意味着部分人甚至有时是多数人的偏好需要被转换，比如多数人认为对自己有利而对共同体长远发展不利的情况（西方福利政策失败是典型案例）。协商民主要求协商者陈述自己支持某种选择的理由，通过平等的表达、倾听和说服，公开地、集体地利用理性，最终选择或者创造最有说服力的理由，即公共理由。在这里，偏好转换的意义就在于使协商者认识到公共理由对自己是有约束力的，除非能够提供更充分的理由，否则他必须赞同。

　　mdash;mdash;mdash;协商民主提供了扩大化的宪政理念，有利于创造国家与社会的良性互动关系。邓正来教授认为，国家与市民社会的三种架构中唯有两者良性互动的架构最为可取［11］。笔者赞同这种观点。就治理而言，合作显然意味着国家与社会之间的良性互动关系，而与此相对的则是怀疑、对抗和不合作。传统宪政原则的错误就在于它时刻本着政府即“必要的恶”的假设去设计规则，试图通过塑造具有强烈公民意识的市民社会去抵制国家的异化。所以，许多西方民主理论家都将反抗性公民社会作为民主的必备条件。但是，国家异化的风险也确实存在，在信任与不信任之间应该如何合作？而协商民主则巧妙地避开性善恶的争论，通过扩大化的宪政原则来保持政府合法性，其一是要求法律和公共决策必须接受公开审议，其二将政府及其公职人员也包括协商者在内，将限制政府与规范民意在同一个动作内完成。这样，公共理由同时对政府和公民具有约束力。按照这种宪政逻辑，国家与社会之间的对立关系可以消除。

　　三、服务型政府建设的路径依赖

　　在实践上，发展协商治理首先就意味着遵循公共协商的原则积极地创造各种形式的公共论坛，为多元治理主体的对话合作提供常态化的、规范化的和可发起的制度化协商。合作的理念既是清晰的，又是模糊的，它总需要实质性的内容。公共协商本身就构成多元主体合作的具体形式，除此之外还需要回答诸如“为了什么问题而合作”、“怎样合作”等问题。但要回答这些问题也是不可能的，因为根本无法将所有的合作行动都规划出来，否则我们只需要制订一个能适用于所有问题的计划就行了，而对工具理性的批判早已否定了这种方式。所以，合作的具体形式本身也是需要在公共协商中确定的，协商治理的全部任务就是创建公共协商制度。当然，并非所有的公共问题都需要以协商来解决，“并非所有决策都应该被同等对待，时间也是决定使用何种决策模式的重要变量”［12］。对于应急管理等时间依赖型问题需要的是快速反应，而协商在这方面没有优势。因此，协商治理不能涵盖公共行政的所有内容。但实际上，在管制行政向服务行政转变的过程中，更多的还是要依靠协商治理。在我国，在构建和谐社会、促进社会公正和服务型政府建设的过程中，多元复杂性问题是重点问题，因此协商治理应该成为主要的治理模式。从这个意义上来说，如果合作治理提供了一种理想状态，那么协商治理就是通往这种理想状态的途径。

　　服务型政府是以公共行政的本质属性为归依，结合中国本土而提出的新型政府治理模式，是实现善治的创造性开拓。但是，在实践中却存在将服务型政府简单化的倾向，把服务型政府建设与加强政府自身建设相等同，以为通过组织调整、职能转变、技能改进、服务意识的提高就可以实现从管制型政府向服务型政府的转变，殊不知这些看似简单的措施却蕴涵复杂的关联因素。应该说，服务型政府是一个复合概念，涉及责任政府、法治政府、有限政府等多种要素，而服务型政府建设则是一项系统工程，涉及行政手段、治理环境、公共政策等多方面的调整。仅仅从内部改造着手而忽视整体构造不能保证服务型政府建设的顺利开展。然而，如果全部照顾服务型政府建设的牵连因素，改造工程又显得过于繁杂而缺乏明确的指向。为此，笔者认为当前我国服务型政府建设的重心是推进实施协商治理，原因在于：

　　mdash;mdash;mdash;实施协商治理之于服务型政府建设具有优先性。公共服务是服务型政府的核心职能。但是作为公共利益的一部分，公共服务也是不确定的。在不同阶段、不同地域、不同族群中，对公共服务的内容会有不同的界定，就如生活于干旱地区的人们对水的需求要比其他地区更强烈。即使在客观上，公共服务的种类和水平也会随生产力的发展而变化。观察当前中国地方服务型政府建设不难发现，一些地方或出于政绩考虑，或为了彰显亲民色彩，而在基本公共服务序列之外又补充了一些额外服务，这些服务是否属于公共服务的范畴仍难定论。虽然警惕成为福利国家的观点可能有些言过其实，但公共服务供给中的非理性方式应该避免。所以，服务型政府建设的首要任务就是建立公共服务的确认制度，要优先发展协商治理。需要强调的是，从管制型政府向服务型政府转变决不意味着政府不再使用管制手段，有些公共利益恰恰是管制的结果，如环境保护。“多一点服务，少一点管制”只有修辞学上的意义，而于实践则政府职能及其履行方式也都是需要协商决定的。

　　mdash;mdash;mdash;实施协商治理之于服务型政府建设具有保障性。协商治理除了作为公共服务的确认机制之外，其深入实施还会为服务型政府建设创造条件和外部环境。通过推行协商治理可以培养公民素质和共同体意识［13］，促进社会自我组织与管理能力的提升，避免政府退出带来的治理真空；协商治理要求行政人员倾听他人，有利于破除官僚系统的自我封闭，树立以人为本的服务理念；通过协商治理，行政系统接收了来自外界的信息，创造了从另一个侧面审视问题的机会，改变技术官僚教科书式地推算社会需求的决策方式，使他们的政策认知和决策意向更贴近现实生活，有利于提高政府的服务能力。因而，发展协商治理能够为管制型政府向服务型政府的转变创造条件。

　　mdash;mdash;mdash;实施协商治理之于服务型政府建设有提升作用。发展协商治理能够提供超越以往民主模式的共同体秩序，创造出扩大化的宪政原则，促进提升公共行政的公共性①。社会主义国家的政府是真正属于人民的政府，所以才能保持政府的服务性与服务型的统一［14］。中国的服务型政府建设需要共同体（人民与政府的逻辑一致）责任，而不是自由主义民主秩序。需要国家尊重公民和公民拥护国家的合作关系，而不是反抗性公民社会与国家的对立。在协商治理的秩序之中，服务型政府的诸多要素，如政府责任、依法行政、公开透明等等原则才能得到提升，进而表达服务型政府的真实含义。

　　服务型政府建设以协商治理为路径。具体而言，就是要将公共协商的制度建设纳入服务型政府建设的体系。与西方不同，中国的协商实践是先于理论总结的，人民代表大会制度是审议式的协商民主，政治协商会议是议事式的协商民主，而当前乡村基层协商治理实践也表现突出，这都是中国发展协商民主的前提条件和资源。但还有一种协商形式被普遍忽视了，即政府与公民之间的协商。许多研究者将协商民主视为公民民主，认为公共协商就是公民之间的协商。而实际上，如德雷泽克所言，公共协商可以应用于不同层次、不同领域，政府及公职人员也同样是协商主体［15］。从马克思主义国家观来理解，在国家消亡的条件满足之前，无政府主义状态都是十分危险的。在多种协商形式中，首要的是政府与公民之间的协商，因为政府的作用不是刻板地对协商结果的执行，政治与行政的不可分性决定政府也是具有独立判断能力的治理主体。

　　政府作为协商主体与公民进行平等协商对提高协商质量会有贡献。更重要的是，政府与公民的协商合作才是合作治理的重点。因此，政府与公民协商才是协商治理的基本形式，也是服务型政府建设中优先发展的制度基础。

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（荐稿人：叶敏）