内容提要： 深化改革的“顶层设计”，是历史性重大变革的开放的复杂巨系统工程。 设计的客体可以归纳为目标模式、体制机制、重点领域、重大工程和关键项目五个总维度；每一个总维度又可分为若干子维度。 客体之间具有层次性和相关性。不同层级客体的设计，由不同层次的主体完成。设计的逻辑具有客观性、合理性、可行性、多主体博弈、可接受性和动态性六项特征。

　　关键词 ：深化改革 顶层设计 顶层设计内涵

作者单位 北京师范大学政府管理学院 北京 100875； 北京师范大学系统科学学院 北京 100875

　　2010 年 10 月，党的十七届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，提出“更加重视改革顶层设计和总体规划”。 这项建议经过 2011 年 3 月召开的十一届全国人大四次会议的审议和批准，转化为国家“十二五”规划纲要中的行政要求。“顶层设计”概念提出以后，立刻引起经济学、公共管理学、社会学等领域专家学者的高度关注和热烈讨论。 一时间，各种观点在平面和电子媒体上大量发表。 但是，迄今为止关于“顶层设计”问题的论述，均以概念性、宏观性和原则性为主，几乎没有就其“源于系统工程”和如何在实际工作中落地操作深入探讨。 政策制定者和执行者也没有开展明确的“顶层设计”实践。

　　一、“顶层设计”的内涵

　　2011 年 9 月，改革杂志社专题研究部撰文《顶层设计的宏观情境及其若干可能性》， 对截至当时的观点进行了全面综述。之后也有论文发表，但都没有超越这篇综述中总结的观点。什么是针对“改革”的“顶层设计”？ 从高尚全、迟福林、吴敬琏、常修泽、竹立家、胡鞍钢和李稻葵等专家直接或间接的表述中，可以归纳出大体一致的认识，即就深化“改革”的目标模式、框架结构、重点领域、方式方法、运行机制和成本收益等方面的问题，在国家最高决策层主导下，作出战略性和系统化的总体安排与部署。 也有不少专家提出了有差异性的或更具体的观点，比如，顶层设计是指最高决策层对改革的整体设计；“顶层设计需要有国际视野和人类关怀”，要明确“主体”和“客体”；“顶层设计”与“摸着石头过河”不是相互排斥的关系，而是相互结合的，将二者有机结合，是“中国经济改革的一个突出特点”； 中国的改革不应该靠顶层设计，顶层设计顶多是方向， 不能过分依赖， 各地差异大，必须因地制宜进行改革；改革需要有顶层设计和实施方案，要设立“国家改革委员会”。竹立家对“顶层设计”概念内涵的界定最为具体， 并提出顶层设计的概念来自 “系统工程学”，字面含义是“自高端开始的总体构想”。 顶层设计是指理念与实践之间的“蓝图”，具有“整

体的明确性”和“具体的可操作性”特点。 认为“这一工程学概念被西方国家广泛应用于军事与社会管理领域， 是政府统筹内外政策和制定国家发展战略的重要思维方法”。

在比较和分析国内学者代表性观点的基础上， 深入到国内和国际多学科文献中检索和研究，可以对“顶层设计”概念的渊源和含义作出判断和阐释。

　　第一，系统科学和系统工程专家认为“顶层设计”概念运用很少见，类似的表述是“总体设计”，源于钱学森提出在国家国防尖端技术科研部门建立“总体设计部”（或“总体设计所”）。在CNKI 检索标题中含有“顶层设计”的文章，2008~2012 年有 1191 篇 ， 其中 2011 ~2012 年发表1066 篇，占五年总篇数的 89.5%。 涉及的学术领域主要是行政管理和经济体制改革。

　　第二， 如果按照大多数研究者的理解，将“顶层设计 ”等同于英文 top-down design，检索CALIS 外文期刊网，标题中包含 top-down de-sign 的文献，2008~2012 年有 17.7 万篇。 涉及的知识领域主要包括商业信息、计算机科学、化学信息、岩石力学与矿业科学、建筑学、材料科学等，以“硬科学”为主。

　　第三，在维基百科中，“top-down design”相对于“bottom-up design”，合并为“自上而下-自下而上设计 （top-down and bottom-up design）”一个词条解释。 “自上而下-自下而上设计”，是信息处理和知识分类的战略性方法, 可以作为一种思维和教学方式。 主要应用领域包括：产品设计与开发、计算机科学（软件开发、编程等）、纳米技术、建筑学、生态学、神经系统科学和心理学等。 所谓“自上而下方法”，也称为“阶梯式设计”或“演绎推理”方法，在许多情况下是“分析或解析”的同义词；而“自下而上方法”，是一种归纳推理方法，常作为“综合”的同义词。

　　在组织和国家管理中，“自上而下-自下而上”是一种决策思维方法。 “自上而下”是由高层作出决策， 然后自上而下逐级贯彻执行；“自下而上”是由基层大众参与、集体作出决策。 “自上而下”方法的优点是效率高、视野宏观，易于将外部性内在化； 缺点是上层的强制性有时难以为下层真正理解和接受， 可能发生消极怠工现象。 在现代国家，高层作出框架性决策，允许甚至鼓励下级提出意见和建议或自行决定， 这样既不违背大原则又可以获得专业化建议和专业知识作为决策基础。

　　综合以上观点，可以就针对全维度、基础性和科学化制度变迁中的“顶层设计”概念内涵与外延作出界定。 深化“改革”即制度变迁中的“顶层设计”，是指在高层领导下，以基层建议和专业论证为基础，就目标模式、体制机制、重点领域、重大工程和关键项目等，作出战略性、系统性和实践性总体安排与部署。

　　“顶层设计”对于深化改革具有必要性和科学性。 “顶层设计”中的“顶层”具有相对性；一项“设计 ”的 “顶层 ”，可能是另一项 “设计 ”的 “底层”。 “顶层设计”的客体有层次性；客体不同，主体各异。 “顶层设计”的客体，即“设计”的对象或内容；主体，即决策和执行“设计”活动的组织、部门和个人。

　　深化改革的“顶层设计”，是具有历史性重大变革的复杂巨系统工程， 所涉及的客体可以归纳为五个总维度， 每一个总维度下又可以分为若干子维度。 五个总维度分别是：一是目标模式mdash;mdash;mdash;“深化改革”行动的未来模式或愿景。 在一定程度上符合“中国梦”的内涵和意境，即“国家富强、民族振兴、人民幸福”。 可以认为目标模式维度的 “顶层设计” 基本完成。 二是体制机制mdash;mdash;mdash;实现目标模式的战略管理结构以及由管理结构所决定的运行机制。 这一维度的设计，主要解决采用什么样的战略结构和什么样的机制实现既定目标的问题。 三是重点领域mdash;mdash;mdash;国家重点建设的领域，即“五位一体总体布局”。 包括五个子维度：经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设。 这是最重要和最复杂的“顶层设计”客体。 每一个子维度的重点建设领域都由为数众多的复杂巨系统或复杂系统组成。 子维度之间的相关性、作用机制也在设计之中。 四是重大工程mdash;mdash;mdash;基于重点建设领域而规划和实施的各类重要的大规模建设与发展工程，比如国家“十二五”规划纲要中的“战略性新兴产业创新发展工程”、“环境治理重点工程”、“水利和防灾减灾重点工程”、“教育发展重点工程”、“重大人才工程”、“医疗卫生重点工程”和“文化事业重点工程”等。 五是关键项目mdash;mdash;mdash;基于实现重大工程既定目标而部署和执行的具体工作任务。 关键项目的内容涉及研究开发、生产建设、 质量安全、 推广应用以及社会管理等方面。 比如就“战略性新兴产业创新发展工程”可以设计出大批“项目”；根据“环境治理重点工程”需要，可以就如何治理“雾霾”设立项目。

　　五个总维度的客体之间具有层次性和相关性。 上一层级客体的设计是下一层级客体设计的前提条件；下一层级客体的设计，服务于上一层级客体设计目标的实现，有基础性和必要性。不同层级客体的设计， 由不同层次的主体完成。 目标模式、体制机制、重点领域和重大工程层次的主体， 主要是对这一层次客体具有领导决策和管理执行权利与职责的集体或个人，包括党和国家领导集体、 中央和地方政府领导班子及其成员、相关部门和单位管理者等。 关键项目设计的主体，则主要是项目承担者。

　　二、“顶层设计”的逻辑

　　“顶层设计”需要符合一定的逻辑。 逻辑在一般意义上可以理解为设计活动所遵循的规律、依据的原理和工作的原则。 符合逻辑，是有效完成设计任务并顺利实现设计目标的前提条件和根本保证。简要说明五个层级的总维度客体“顶层设计”所遵循的逻辑。 第一层级“目标模式”的设计，要符合国情和人民愿望，顺应国家与世界发展潮流；第二层级“体制机制”的设计， 根据国家与社会发展规律以及实行战略管理的认识与原理；第三层级“重点领域”的设计，系统性、规律性和原则性要求更高，需要不断认识和遵循五个重点建设领域自身的发展规律及其相互关系。 第四层级“重大工程”与第五层级“关键项目”的设计，可以利用信息处理、模型构建和数据分析等手段与工具论证必要性、合理性和可行性。

　　五个层级总维度客体“顶层设计”依据的逻辑有所不同， 但总体而言都应该具备六项特征mdash;mdash;mdash;客观性、合理性、可行性、多主体博弈、可接受性和动态性。客观性， 是指在设计中要深入了解和研究实际情况，使设计方案尽可能符合社情民意，符合客观规律，符合时代潮流。 否则，必然事倍功半、劳民伤财、南辕北辙。合理性，指设计蓝图基于现实、满足需求、预期理性，符合创新与发展规律，符合科学性原理，符合有效性目标。 未经深度思考和系统设计的政策，往往前后矛盾、左右冲突、漏洞百出。 违背合理性原则的设计， 不但发挥不了期望中的作用， 反而会在不合理导致的混乱中造成更为严重的损失。可行性是重要的现实性问题。 设计的目的在于“落地”，在于把可能性变成现实性。 “顶层设计”方案切实、有效、经济，便于落实，易于施工，即为可行性原则。 不符合可行性原则的设计蓝图，无论多么精致和具有科学性，其价值必定大打折扣。 如果勉强实施或强制推行，势必会造成公共财政的浪费。

　　多主体博弈。 深化改革的“顶层设计”，是极其宏大的复杂巨系统工程mdash;mdash;mdash;“软”性的社会复杂巨系统。 设计工程的难度之大，不仅让习惯于“硬”性系统工程研究客体的复杂系统研究专家感到难以理性描述， 而且使得一些社会系统研究专家也认为是“无法完成”的任务。 有鉴于此，“顶层设计” 中有必要实行多主体博弈原则，即由领导者、管理者、多学科专家以及其他利益相关者等主体参与设计过程的博弈mdash;mdash;mdash;经历足够多次的“研讨mdash;设计mdash;论证”环节，在获得多数人支持的基础上再确定设计方案。可接受性，指设计方案不仅要获得多数设计参与者的支持，而且要易于为纳税人或普通民众所理解和接受。 无论什么样的“顶层设计”，只有在得到“人民群众”的认可和支持的前提下，才能够体现出意义和价值。“长官意志”、“拍脑袋决策”的存在，必然会损害国家改革与发展事业。动态性，指“顶层设计”方案要建立评估反馈机制， 根据实际工作中的反馈信息及时修正和调整。 不同层级的客体，需要不同程度的“动态性”。 从第一层级到第五层级，“动态性”依次增强。 “目标模式”也需要动态调整，但更需要长期的稳定性和相对的确定性。 “重点领域”中的经济建设等子客体， 受内部和外部因素影响较大，需要保持较高程度的“动态性”。 不确定性程度越高，动态性要求越强烈。 “毕其功于一役”的“顶层设计”，没有存在的根据和理由。

（荐稿人：孙雪梅）