社会组织参与社会管理，是完善社会管理格局的必然要求，也是社会管理的重要工作环节。 加快构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的新的社会管理格局，是各级政府现阶段面临的重要战略任务。

　　一、我国社会组织参与社会管理存在的主要问题

　　（一）社会组织的双重管理体制在相当程度上制约了社会组织功能的发挥

　　现行的双重管理体制确立于1989 年国务院颁发的 《社会团体登记管理条例》，其中，规定社会组织的成立和运行必须接受业务主管单位和登记管理机关的双重管理。 双重管理体制在社会组织发育初期适应了我国社会发展需要，保证了社会组织的质量和正确发展方向。随着市场经济的发展和改革的深入，跨部门、跨地区、跨行业、跨系统的社会组织大量涌现，社会组织的数量、 规模和活动的领域、方式等发生了深刻变化，双重管理压抑民间活力，耗损社会资源。 现阶段，要形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局，必须放宽对民间力量的管制，积极培育社会力量。

　　（二）法律法规和制度不完善，无法形成社会组织参与社会管理的有效的制度框架和顺畅的体制环境

　　现阶段，我国关于社会组织的政策法规还存在很多欠缺，没有国家层面的《社会组织法》。 此外，社会组织无论是数量还是类别，都在日益增多，而现行的主要法规均停留在行政法规层面， 不仅位阶低，而且在执法实践中难以操作，在内容上也存在很多欠缺，如没有包括境外在华社会组织，公益事业相关税制和社会保障、志愿服务等方面的立法都还存在空白。值得注意的是，目前我国存在的大量基层社会组织或所谓“草根组织”，在协助政府管理社会事务、组织群众改变贫穷现状、发动社会帮助弱势群体等上发挥了重要作用。 由于法规、制度和政策界定的欠缺， 这些组织法律地位不明确，难以被各级党委、 政府充分认可，既缺乏规划引导和规范管理，得不到应有的扶持与奖励，也很难充分发挥其参与社会管理的作用。 同时，目前社会组织相关法律法规之间缺乏衔接，存在矛盾冲突。

　　（三）社会组织内部管理机制、约束和监管机制缺乏，难以有效承担社会管理的职能

　　一方面，不少社会组织缺乏自律，非行政组织行政化、非赢利组织赢利化等问题突出。 有些社会组织行政化倾向严重，如一些社团千方百计地拉来一定级别的官员任职， 想用科层制挤压社团的自治；有些社会组织明明知道自己是非营利组织， 却绞尽脑汁追求 “赢利”。 另一方面，相当多的社会组织内部治理机制不健全，缺乏民主管理和有效的工作规范和制度，财务管理基本上无法可依。不少社会组织内部的组织结构、管理体制、决策程序、财务制度不够健全，财务混乱，较少开展社会公共服务活动，甚至利用社会组织身份谋取非法利益的现象也不鲜见。 这种“志愿失灵”倾向损害了社会公众对社会组织的信任。 在监管上，除了所谓的“年检”等，尚缺乏有效的常态化的手段，也未形成科学有效的监管机制。 这些都制约了社会组织系统有序参与社会管理。

　　社会组织的党建工作是内部管理的重要内容之一。 伴随着社会组织的迅速发展，我国社会组织党组织数量和其党员数量也在逐年增大。 社会组织党建工作在取得很大成效的同时，也面临很多新情况和新问题。 如，社会组织党建工作的领导管理体制相对滞后，传统以条为主、按行政隶属关系形成的纵向基层党组织建设管理体系已难以适应社会组织党建需要。 中央有关文件明确社会组织党建工作的责任主体是业务主管单位，但大多数业务主管单位并不了解自己还负有社会组织党建的责任，有的业务主管单位力量不足，难以实施有效管理，而社会组织党建方式也难以适应社会组织自身特点和发展的要求。 这些也在一定程度上影响到了社会组织的自我约束和健康发展。

　　（四）政府与社会组织的关系尚未在体制上理顺，影响到社会组织参与社会管理的职责定位和作用发挥

　　社会组织的职能原是被定位于为政府服务的，很多民间组织的发展大都经历了一个自上而下的过程，基本上是靠政府扶持发展起来的，很多甚至是从政府组织直接分享或派生出来的，其职能或责任就是为政府服务或承担政府的部分工作，结果导致不少民间组织出现严重的行政化倾向，成为准政府组织。

　　从政府改革角度，各级政府进行了多次机构改革，以实现简政放权，但从实际情况看，政府部门本应转移给社会组织的职能并没有很好转移，社会组织在很大程度上仍受政府行政行为的制约，在履行自己职能时不能到位。 相关调查显示，一些政府机构把挂靠的社会组织作为自己的附属机构，多从自身利益出发，随意插手这些社会组织的事务，包括利用自身的职权随意进行人员安排，而对应该转移给社会组织的职能却紧抓不放，从而制约了社会组织正常职能的发挥。

　　二、政策建议

　　（一）创新社会组织管理体制机制

　　首先， 应考虑制定相应的制度，改进登记管理工作。 进行社会组织管理体制改革，前提是社会组织要与原有的业务主管单位相脱离。 结合各地对“枢纽型”社会组织模式的探索，根据具体情况，可考虑将目前普遍性的业务主管单位最大限度地缩减为特殊性的业务主管单位。 这种特殊性的业务主管单位应该是在推进经济、 政治、文化、社会建设中，具有综合性的、宏观调控性较强和必须具有专业资质认证的党政部门或人民团体等特殊社会组织， 按照社会组织分类，每个类别明确一个或几个部门作为业务主管单位，从法律上予以确定，并规定其职责。 同时，变“主管”为“指导”，变直接行政管理为间接法律制度管理。在某种情况下， 还可以实行“无主管单位”的模式。 对于一些成熟的行业协会（如经济类协会），可以根据类别进行分类管理，取消主管单位，这样可以更好地将社会资源进行重新分配和整合。 可尝试除法律法规规定需要前置审批的事项外，依照自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务和无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门、无现职国家机关工作人员兼职等原则，培育发展社会组织， 以推进社会组织民间化、自治化、市场化改革进程。现阶段，要将基层社会组织参与社会管理放到重要的位置上考虑，大力发展培育各具功能的基层社会组织，促进社区自治。 从管理体制机制上，对广大的城乡基层社会组织，视具体条件，可进行法人登记或非法人登记；达不到登记条件的，可以到所在地的县（市、区）级民政部门备案，其日常活动由所在村或社区居委会指导和监督。 各级人民政府及有关部门应当鼓励和扶持基层社会组织的发展，保障基层社会团体自主开展健康、有益的活动。

　　（二）完善政府向社会组织转移职能的制度体系

　　政府向社会组织转移职能，并不是政府职能发生了变化，也不是原来管的事情现在不管了，而是行使职能的手段和方法发生了变化。政府向社会组织转移职能，要做到有章可循。 应着力形成完善的政府向社会组织转移职能的制度体系。 一方面，政府要向社会组织开放更多的公共资源和领域，积极探索建立适合当地特点的社会组织承接政府转移或委托职能的制度体系， 制定相应的财政支持制度。 凡是社会组织能够有效承担的公共服务， 尤其是新增的公共服务，基本上采用政府购买服务的方式由社会组织提供，努力构建民间参与的、高效率的公共服务提供体制。 另一方面，采取灵活多样的模式，促进社会组织承接政府转移职能，尤其在地方基层，可根据自身实际，大胆探索承接方式。实现政府向社会组织转移职能，要建立政府向社会组织购买服务和财政资金支持社会组织的制度，通过合同立项、委托管理、购买服务等方式，建立对社会组织的资助机制，设立政府向社会组织购买服务专项资金，分类制定社会组织财政补贴政策。 同时，结合行政体制改革，逐步将微观层面的事务性服务职能、 部分行业管理职能、城市社区的公共服务职能 、农村生产技术服务职能、社会慈善和社会公益等职能转移给社会组织。 要制定监督管理的具体规则，确保社会组织胜任职能并能够承担公众的问责。

　　（三）完善社会组织法律法规体系

　　及时修订、完善现行的行政法规，制定颁布一批专项法规，包括行业协会、 农村专业经济协会、社区社会团体和民办非企业单位、志愿组织、公益慈善组织和机构及涉外社会团体等社会组织发展与管理的专项法规等，尽快形成分类发展和监管的行政法规体系。 针对我国大量存在的“无法可依”的基层社会组织，可考虑制定“基层社会组织法”，对基层社会组织的性质、地位、权利义务、设立条件、审批程序等作出一般性规定。 在基层社会组织法这一基本法律之下，制定和完善调整各类基层社会组织的行政法规， 包括社区民间组织条例、农村基层社会组织管理条例等。 从而形成一套以 “基层社会组织法”为普通法， 以社区民间组织条例、农村基层社会组织管理条例为特别法，以相应的法规、规章为配套规定的多层次、有机统一的社区民间组织法律体系。

　　（四）健全社会组织的自律和他律机制

　　社会组织应在自己行业内部提出一套比较高的标准，建立切实有效的自律机制。 这里首要的工作是社会组织内部制度的建设。 要完善组织章程，并在章程规定的范围内依法开展活动。 完善权责明确、协调运转、有效制衡的法人治理结构，明确会员大会、理事会、监事会和管理机构的职责，实行理事长兼法定代表人制度，适度控制理事会规模和副理事长职数，强化章程的核心地位，健全议事、选举、机构、财务、人事等各项制度。 不断完善社会组织的运行机制建设，包括建立奖惩、考核、竞争等机制。 同时，建立起问责机制，逐步改变目前社会组织应付登记管理机关和业务主管单位流于形式的年检的现状，建立起有效的问责机制，包括社会组织公布资金流向和使用效果，由第三方进行评估分析，由独立评估机构对社会组织进行抽查等。社会组织的他律机制较为复杂，既包括来自社会、媒体的监督，也包括专业性的监管机制，除了有效的执法监督和行政监管外，目前应重点考虑根据我国不同社会组织的分类和特点，逐步建立和完善对社会组织的评估机制。 如对社会团体和基金会， 可进行综合评估；对民办非企业单位，可重点进行诚信评估。 制定科学、有效、可行的具体评估指标及实施细则，评估程序要公正、合理和公开。

　　（荐稿人：孙雪梅）