摘 要：服务型政府是与中国政府的行政改革联系在一起的，是在对改革道路及其目标的思考中提出的一项战略性目标。然而，在关于服务型政府的研究中存在着各种各样错误的认识，这对于中国社会的服务型政府建设而言，是有害的。考察中国政府行政改革走过的路径，可以发现通往服务型政府建设的逻辑。在中国政府提出了服务型政府建设的目标时，实际上是站在了人类治理文明发展的最高点上了，既是把握了人类社会治理变革新趋势而取得的一项思想成就，也是前瞻性地规划未来政府模式的科学追求。20世纪80年代以来，中国社会几乎是与西方国家在同一个时间点上开始进入了行政改革的季节，但是，最近发生的一些事件证明，西方国家已经陷入了改革失灵的境地，而中国政府正因为提出了服务型政府建设的目标而持续地走在改革的康庄大道上。

　　关键词：服务型政府；行政改革；治理文明

　　中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1005 - 460X（2012）01 - 0001 ndash; 07

　　【基金】 国家社会科学基金重大项目《中国特色社会主义社会管理体系研究》(11amp;ZD070)

　　　　“服务型政府建设”的问题是在中国行政改革实践中提出的一项时代课题，对这一时代课题的解决，需要理论探索的支持，只有理论研究，才能承担起解释的功能，才能为服务型政府建设作出科学规划，才能前瞻性地发现服务型政府建设的路径并作出安排。也就是说，只有通过理论研究和探讨，才能准确地把握服务型政府建设实践中的一切关节点，才能作出系统的规划，才能进行科学的目标模式建构。从近些年来的情况看，实践的迫切性远远地把理论研究抛在了后面，虽然以“服务型政府”为题的文章不断地得以发表，而且这些文章对于服务型政府概念的传播是有着积极意义的，但是，我们也必须承认，积极的和自觉的探索以及理论创新追求表现出了明显的不足。具体地说，在服务型政府研究方面存在着三类问题：第一，理论的误植；第二，历史的“混搭”；第三，方向的误导。理论研究中存在着的这些问题对实践造成了消极影响，甚至有可能让政治家们对服务型政府产生怀疑。所以，我们必须对这些问题作出回答。

　　　　一、服务型政府的理论“正觉”

　　　　服务型政府建设是在中国行政改革的过程中确立起来的政府建设目标，对于这一点，许多人是不清楚的。从服务型政府的研究文献来看，大致存在着三种不正确的理论倾向：第一，一些人在政府发展的一般意义上去认识服务型政府建设问题，往往把服务型政府的理论根源追溯到近代社会早期，认为18世纪启蒙时期的资产阶级思想家们提出了服务型政府建设的思想。的确，近代早期的启蒙思想家们对于现代政府的建构作出了奠基性的贡献，就政府作为一个专司行政权的实体性存在而言，毫无疑问是可以到早期启蒙思想家们的理论中去探源的。但是，近代以来的全部政府发展都是朝着建构一种管理型政府的方向前进的，自从产生以来，现代政府就处在一个统治职能与管理职能此消彼长的过程之中，是一步步地被形塑成了一种典型的管理型政府的。然而，中国社会所要建立的服务型政府则是对管理型政府的超越。

　　　　我们所要建立的是一种不同于管理型政府的新型政府模式。就此而言，把服务型政府的理论渊源溯及到 18世纪启蒙思想家的理论，是错误的。近代以来的整个历史阶段可以说是一个资本主义时代，管理型政府与资本主义时代是密切联系在一起的。同时，近代早期的启蒙思想家们所建构起来的是资本主义理论体系，他们的思想所具有的资产阶级性质是确定无疑的。管理型政府是在维护和保障资本权益实现的过程中推动了社会进步的，虽然管理型政府也会表现出对民生的关注，表现出公共服务职能的周期性强化，但是，它在公共利益的名义下所做的一切，都是从属于资本权益实现这一根本目标的。也就是说，资本权益的实现是管理型政府的战略性目标，而其他一切都只是一些战术性的行动。服务型政府则完全不同，它是在资本主义已经显现出了其致命缺陷的情况下提出的，是在对全社会的根本利益的观照中提出的政府变革要求。服务型政府将把管理型政府的目标与手段完全颠倒过来，即把资本权益的实现作为手段，而把全社会的根本利益的实现作为目标。所以，它与资本主义时代的管理型政府有着根本性质的不同。近代以来的任何一种资产阶级的思想和学说，都不可能成为服务型政府的理论渊源，更不能够成为服务型政府建设的指导思想。第二，一些人认为登哈特的所谓“新公共服务理论”是服务型政府的理论渊源，这是由于对“新公共服务理论”和服务型政府理论的双重误读而产生的一种肤浅认识。从时间点上看，我们发现，登哈特被学术界普遍认为提出了新公共服务理论的著作《新公共服务mdash;mdash;mdash;服务，而不是掌舵》的英文版发表于2003 年，中文版在 2004 年 6 月出版。然而，从中国行政学的理论探讨来看，早在 1998 年 8 月出刊的《浙江社会科学》中，就有一篇文章已经提出了服务型政府的思想，而在 2000 年 8 月出刊的《行政论坛》中，又有一篇文章明确提出了“服务型政府”的概念，并指出服务型政府建设是中国行政改革的目标。此外，还可以相信，温家宝总理于 2004 年 2 月 21 日在“中央党校省部级主要领导干部专题研究班结业式”上作报告的时候，还没有来得及阅读登哈特的著作。可是，正是在温家宝的这一报告中，提出了服务型政府建设的问题。就这个时间点的比较而言，中国学者在提出服务型政府的思想时是不可能从登哈特的书中获取理论启发的，更何况登哈特的作品中并没有提出服务型政府这个概念。在所有试图把“新公共服务理论”确认为服务型政府的理论渊源的学者的作品中，我们都可以看到一种有意识地模糊时间点的做法，这不仅在学术研究上是不严谨的，而且，在理论探讨方面，也是不负责任的行为。这种让一种理论去服膺于一本几年后才出版的著作的做法，可能会让历史学家所不齿。其实，所谓“新公共服务理论”在根本上还是属于管理型政府理论的新变种，它是在管理型政府的基本框架下去谋求改进政府的策略的。虽然登哈特在其著作中把“新公共行政运动”的主张推进了一步，特别是提出了一些把民主行政付诸实施的方式方法，但是，如果认为他们提出了服务型政府的构想，是没有根据的。我们知道，新公共服务理论是在反思和批判新公共管理理论的过程中形成的一系列新的操作性方案，就登哈特的身份而言，与“新公共行政”有着深厚的渊源，他的著作在很大程度上是为了寻求实施“民主行政”的可操作性方案，其中，也包含着对“黑堡学派”的一些观点的吸纳，基本精神还在于要求公共行政恢复宪法以及公民权利的权威。就这些思想而言，绝不是对一种全新的政府模式的构想，至多也只能看做是管理型政府理论发展的一个新的阶段。第三，也有一些学者并不对服务型政府理论发表意见，而是在服务型政府研究的名义下探讨公共服务的问题，或者说，把服务型政府建设归结为公共服务的技术和方法改进。这种做法在治理的一般意义上是积极的，它对于解决当下的问题是有益的，但是，对于服务型政府建设这样一项战略性目标的转移而言，却是一种放弃理论追求的庸俗化的做法。更何况这一方面的学术叙述往往表现出了在服务型政府与公共服务之间偷换概念的做法，或者把服务型政府建设归结为公共服务的改善。我们看到，近代以来的管理型政府一直在改进公共服务方面做出各种各样的努力，管理型政府充分意识到了公共服务的改善对于维护和促进资本权益实现的意义，特别是在二战之后，在凯恩斯主义的干预理论以及福利国家的形成过程中，公共服务的品质不断地得到提升。在 20 世纪 80 年代，随着公共服务质量的提升遇到了无法突破的瓶颈后，采取了民营化等措施去进一步改善公共服务。今天看来，发达资本主义国家的公共服务状况是远远优越于世界其他国家的，但是，这种高水平的公共服务质量并不能简单地归功于管理型政府本身，而是由于复杂原因所造成的。首先，在资本主义国家的发展进程中，有着长达几个世纪对后发达国家的财富掠夺，使它们积累起巨额财富去支持公共服务质量的不断提升。其次，在世界的中心mdash;边缘结构中，发达国家由于处在世界的中心地带，使全世界创造的财富都可以自动地流向这些国家和地区，而生成于这些国家和地区中的危机因素，则不断地向边缘地带的国家转移，这使它们显示出提供高质量公共服务的能力。对于后发展国家，所有这些优势都是不存在的，如果要求其政府提供与发达国家同样的公共服务，那是不切实际的。对于后发展国家而言，除了在一切操作性的技术方面，是不可能学习和借鉴西方发达国家公共服务方面的经验的。在管理型政府模式下，后发展国家是没有在公共服务方面向西方发达国家学习和借鉴的“资本”的，唯有通过政府模式的根本性变革去开辟提高公共服务质量的路径。从西方发展发达国家的情况下看，其资本主义的社会基本结构以及管理型政府的政治生态也决定了它在公共服务的改善方面有着一个不可突破的“天花板”。比如，美国与欧洲近期出现了经济衰退虽然有着复杂的原因，其中，公共服务的改进走到了其顶点也是一个不争的事实，在一些福利国家中，这一点表现得尤其明显。所以，关于公共服务的改进和完善问题，虽然在后发展国家那里还有着很大的空间，但是，如果在管理型政府的框架下去探讨公共服务的问题，已经到了无路可走的地步了。服务型政府建设不能够归结为公共服务的改善，但是，如果服务型政府建设取得了积极进展的话，那么，当前公共服务中所存在的一切问题都会得到根本性的解决。所以，研究公共服务的问题，必须把现有的逻辑颠倒过来，不是通过公共服务的研究去寻求建构服务型政府的方案，而是需要在服务型政府的建设中去发现解决一切公共服务问题的路径。

　　二、在行政改革中提出的政府建设目标

　　　　中国的行政改革始于 20 世纪 80 年代初期，关于中国行政改革的理论探讨大致经历了三个阶段。在第一个阶段中，由于行政学这门学科尚未建立起来，关于行政改革的探讨主要是由经济学、政治学等学科的学者做出的，所关注的重心是，如何在从计划经济向市场经济转型的过程中建立起一种适应市场经济要求的政府的问题。就研究的性质而言，这是一种寻求政府模式变革的理论建构活动。就研究方式方法而言，资本主义国家有着几个世纪市场经济建设的经验，历史证明西方国家的政府在适应市场经济的要求方面是成功的，在每一次出现了重大危机的时候，都能够通过调整而重新被矫正到适应市场经济要求的位置上来。所以，是可以在学习和借鉴西方国家经验的基础上去思考中国政府改革的路径的。大致在 20 世纪 80 年代后期或 90 年代初期，行政学这门学科在中国迅速成长，也正是由于这门学科的出场，使对行政改革的研究获得了一些新的特征，那就是从技术主义的角度看问题显示出了优势，而不是在政府模式的意义上去思考政府改革的问题。所以，政府的体制、运行机制、机构设置以及职能实现路径等方面的问题，成了研究和探讨的重心。也正是有了行政学这门学科独特的思维方式，西方国家的“新公共管理理论”被顺利地引入中国，并成为一种占支配地位的霸权话语。在十多年的时期内，中国行政学界基本上是在新公共管理理论的话语支配

　　下去思考行政改革的问题的，而且对于行政改革实践的影响也是巨大的。在某种意义上，中国政府官员所获得的行政学知识，基本上就是新公共管理理论所提供的那些内容。

　　20 世纪 90 年代后期，关于服务型政府的理论开始悄悄地孕育。到了新世纪，大致是在 2001 年，服务型政府的概念开始传播，引起了一些具有学术敏感性的学者的关注。随后，关于服务型政府研究的声浪开始一浪高过一浪。到了 2004 年，温家宝总理在中央党校的一次讲话中提出服务型政府建设的问题后，服务型政府的研究开始成为一个多学科共同关注的主题。就服务型政府研究的性质而言，应当是一场探讨新型政府模式的理论运动，然而，由于许多学者囿于旧的思维方式，并没有理解这是一个关于新型政府模式建构的时代课题，而是把它理解成既有政府模式框架下的一种技术性改进；也由于改革开放以来，中国学者已经在对西方学术的演习中自觉地学会了对西方话语的应用，自觉地按照西方的思维习惯去思维，怀疑自我的创新能力，无视甚至蔑视本土学者们的理论建树，不敢相信中国学者能够提出服务型政府理论这一关于政府模式的全新构想。所以，才出现了我们上述的理论探讨方面的问题。相应地，中国政府的行政改革也大致经历了上述三个阶段。但是，从行政改革的提法上看，可以明确地确认为两个阶段，十六大是一个分界线。在十六大之前，中国的行政改革是在“机构改革”的名义下进行的；十六大之后，中国的行政改革虽然不断地巩固和深化机构改革的成果，但基本框架转移到了“行政管理体制改革”上来了。所以，党的十六大在行政改革方面的重要表述都是在行政管理体制改革的基调上展开的。提法上的这种区别，表明了改革的内容以及方式方法也有所不同，特别是这一提法表明中国政府的行政改革自十六大起进入了一个新的阶段，已经超出了政府组织及其行为调整的范畴，而是希望对政府进行一场全方位的调整和改革。就行政改革的性质而言，可以说十六大前的机构改革主要属于一种适应性改革。首先，在中国从计划经济向社会主义市场经济转型的过程，原先适应计划经济要求而建立起来的政府已经不再适应社会主义市场经济发展的要求，所以，需要不断地通过改革使调整到适应社会主义市场经济的建立与发展的要求。在党的十四大召开之前，一种适应社会主义市场经济要求的政府模式基本建立了起来。随后，随着新公共管理理论的引入，在技术层面上不断地充实和完善了这一政府模式，使政府在促进社会主义市场经济的发展方面表现出强大的积极力量。然而，在这期间，也存在着对西方经验的反思。比如，2001 年1 月10 日江泽民在全国宣传部长会议上的讲话中提出了把法治建设与德治建设结合起来的思想，这就是对西方经验进行反思的一个信号。虽然江泽民的讲话所着重强调的是政治层面的问题，但是，从行政的层面来看，由于新公共管理理论在中国政府中所产生的影响，使政府在推进社会主义市场经济发展的过程中存在着某种程度对价值关注的忽视问题，从而造成了社会两极分化以及道德滑坡等问题。很快地，国务院也颁布了一份关于公民道德建设的实施纲要。这说明，在当时，党和政府的领导人已经开始审视新公共管理理论以及其他西方理论引入的后果问题了，而且，也可以说是对改革路径的反思。最为重要的是，这些信号表明中国的改革进入一个需要进行自主创新的阶段。所以，到了十六大，这些思考的成果凝练成了“行政管理体制改革”这一新的提法。事实上，从十六大开始，中国的改革进入了一个创新性改革的阶段。也就是说，从一种适应性改革转变为创新性改革。这是因为，到了这个时候，我国已经建立起能够满足社会主义市场经济要求的政府，所面对的新问题是如何使社会主义市场经济进一步健全的问题，如何构建和谐社会的问题，如何在新的历史条件下实现科学发展的问题，等等。因而，需要探索新型的政府模式并用以去引导经济和社会的发展。与适应性改革相比，创新性改革的难度更大一些。就十六大之前的“机构改革”而言，首先，在如何建立起与市场经济相适应的政府模式的问题上，是有着西方国家的经验可以学习和借鉴的。其次，在这一适应市场经济要求的政府模式建立起来之后，机构改革的具体目标也是非常清楚的，那就是精简机构、转变职能和理顺关系。现在看来，在转变职能和理顺关系方面，我们取得了巨大成就，可以说达到了目标，不过，在精简机构方面，是很难作出肯定性评价的。这是因为，机构改革的这三个方面的目标都属于战术性目标，有些目标实现了，有的目标没有实现，属于正常现象。而且，对于一个社会来说，所需要的是一个能否切实地服务于公共利益的政府，而不是要在机构和规模上斤斤计较。特别是在当前这样一个变革的时代，在政府模式尚未确立的条件下，仅仅在机构和规模上做文章也是无益的。从十六大之后的情况看，行政改革的形势变得复杂了，战术性目标进入多样化的阶段，如果没有一个战略目标的话，改革就会陷入方向不明的状态。正是在这种情况下，我们确立起了服务型政府建设的目标。对于这一点，我们的正确理解应当是，服务型政府建设是中国行政改革的战略性目标，具有为战术性目标确立方向的价值。也就是说，有了建设服务型政府这一战略性目标，我们就能够避免因为改革形势的复杂化而出现改革方向和目标不明的问题。从服务型政府建设的实践来看，在十六大召开之前，南京市就开始提出了服务型政府建设的问题。在国内，这是较早开展服务型政府建设的地方政府，这是地方政府走到了中央政府前面的一个典型案例。大致两年后，成都市、大连市等地政府也相继提出了服务型政府建设的问题。到 2004 年，温家宝同志在中央党校省部级主要领导干部专题研究班结业式的讲话中提出服务政府建设的问题后，全国很多地方政府都开展了这项活动。所以，服务型政府建设是在中国行政改革过程中提出的一项历史任务，是合乎中国政府发展的逻辑的，事实上，也是合乎历史发展趋势的一项必然选择。更为重要的是，由于确立了服务型政府建设的目标，已经或将会使中国避免出现西方国家正在出现的“改革失灵”的状况。我们知道，大致在 20 世纪80 年代初，西方国家相继进入了政府改革的季节，并且很快蔓延到全世界。自此开始，世界上几乎所有国家都在持续不懈地致力于改革政府。在这场改革运动中，新公共管理理论几乎成了改革的“圣经”，几乎所有的国家都是按照新公共管理理论开出的药方去进行改革的。在美国本土，虽然新公共管理理论自20 世纪 90 年代中期开始受到了来自于新公共行政运动“遗老”们的攻击，也受到了后现代公共行政理论的批评，但是，在改革实践上，新公共管理理论一直是指导改革的不二法门。然而，从近期发生的“占领华尔街”运动来看，在新公共管理理论指导下的行政改革已经陷入了完全失灵的境地。西方国家陷入改革失灵的境地，而中国却没有出现这一问题，这说明服务型政府建设在中国已经产生了积极效应。西方国家的改革失灵是一个必然的历史现象。首先，西方国家的行政改革所谋求的是体制以下的技术性方面的改进，而不是对管理型政府的扬弃。我们知道，管理型政府是与资本主义制度联系在一起的，是在工业化进程中生成的，它的根本目标就是为了维护和促进资本权益。20 世纪 80 年代开始，人类社会已经显现出了后工业化的迹象，资本主义制度的根基也开始发生了动摇，或者说，在尝试了自主主义和凯恩斯主义两种资本主义方案之后，走到了穷途。在这种情况下，人类是需要去探索一种全新的政府模式的，正如人类在工业化的进程中没有把农业社会的制度和政府搬到工业社会一样，人类也不可能把工业社会的制度和政府搬到后工业社会中去。然而，西方国家的改革却没有提出突破管理型政府框架的追求，所以，会走向改革失灵这一结局。其次，由于管理型政府是服务于资本权益的实现的，所以，会把资本主义精神诠释到赤裸裸的境界，只不过在西方国家的行政改革中所使用的是“企业家精神”而不是“资本主义精神”这一概念。其实，在 20 世纪 70年代，一些学者就已经意识到资本主义制度及其政府的缺陷，提出了对公共性价值加以关注的要求，但是，西方国家的政府并没有采纳这些意见，更不用说根据这些理论去进行改革了。到了 20 世纪 80 年代，新公共管理理论一提出，立即得到了西方国家政府的响应。之所以会出现这种情况，那就是新公共管理理论更合乎资本主义精神，更能在资本权益的实现中发挥作用。事实也证明，西方国家经历了 30 年的改革，就把社会的贫富悬殊推向了无以复加的地步。从“占领华尔街”运动所批评的“1%的人占有了 99%的财富”来看，是应当归功于西方国家 30 年来的改革的，是应当归功于新公共管理理论的。与西方国家的改革不同，中国政府在改革的过程中始终是有保留、有选择地学习和借鉴西方国家的理论和经验的，特别是中国紧紧扣住了“中国特色社会主义”这个原则，才使中国政府的改革避免了西方国家的情况。现在看来，中国政府所提出服务型政府建设的改革目标，是一项具有前瞻性的目标追求，虽然在制度以及体制的安排中我们尚未看到积极进展，但是，作为一个理念的提出，已经发挥了无比巨大的积极效应。在某种意义上，可以说，正是服务型政府建设目标的确立，才使中国政府避免了改革失灵局面的出现。也就是说，服务型政府建设的理念已经反映到了政府工作人员的行为中，这些行为汇聚成了一种巨大的力量，在遏制以及解决各种各样的社会问题方面发挥了作用。如果中国政府在未来一个时期能够在服务型政府建设方面取得积极进展的话，特别是在制度和体制安排上朝着服务型政府建设的方向前进，那么，中国政府就能够在领导中国社会的发展方面造就出历史性的伟大杰作。

　　三、人类治理文明的必然走向

　　　　一种新的思想提出之后能否实现向实践的转化，主要取决于人们对这一思想的信服程度。尽管一种模式建构需要理论去作出规划，但是，在一种思想尚未得到人们的正确认识和把握的时候，理论的功能就在于作出科学的证明。服务型政府是一种全新的构想，在人类历史上，这个概念的提出是在中国行政改革的背景下发生的。所以，我们的理论研究必须充分证明服务型政府建设是人类治理文明的方向。第一，要让人们了解和接受服务型政府的概念；第二，要让人们知道服务型政府的历史定位；第三，需要引导人们去自觉地思考和探索服务型政府作为一种新型政府模式的各种可能性。为此，我们提出了一个“统治型政府mdash;管理型政府mdash;服务型政府”的历史解释框架。也就是说，在农业社会，人类所拥有的是一种统治型政府；到了工业社会，所建立起来的是一种管理型政府；现在，我们所要建立的是服务型政府。当然，从历史上看，政府是一个现代性的概念，在农业社会的历史阶段，虽然存在着社会治理体系，但是，它不是以政府的形式出现的，或者说，农业社会还没有建立起现代意义上的政府。我们使用“政府”一词去指称农业社会的治理体系，主要是出于理解的方便，是用现代性的概念去框定农业社会治理体系的做法。在历史学意义上，这样做是不具有科学

　　的严谨性的，但是，为了理解上的方便是可以这样使用概念的。现代性的政府是在资产阶级革命的过程中建立起来的，但是，“政府”这个概念一经生成，人们就开始用这个概念去指称农业社会历史阶段中的治理体系了。比如，在中国，资产阶级革命后也从西方引进了政府这个概念，人们也开始逐渐习惯于用这个概念去指称革命前的治理体系，习惯于说“清政府”。其实，在历史学的叙事中，几乎见不到“清政府”这样的提法，历史学的科学严谨性要求学者们明确地使用“清王朝”的概念。但是，其他学科在涉及历史叙述的时候，往往不在“清王朝”与“清政府”之间作出严格的区分。所以，我们是在现代性的意义上把农业社会的治理体系称作为“统治型政府”的。政府关乎一个社会的发展，中国的农业社会为什么是世界上最为发达的社会，那是因为中国经历了春秋战国时期的一场文化启蒙运动，发现了农业社会的治理模式，从而建立起了最为典型的统治型政府。有了这种适应于农业社会等级制要求的统治型政府，在维护秩序以及创造安定的生活环境方面，都显示出了其巨大的优势，使中国的农业社会的政治、经济的发展以及文化的定型都得到了这一统治型政府的支持。同样的道理，近代以来西方工业社会为什么会那么发达，为什么会成为政治经济发展的典范，那是因为它在 18 世纪的启蒙运动中发现了管理型政府，或者说，18 世纪的启蒙思想家们建构起了管理型政府的基本框架，在其后的不断完善和修补中建设成了典范性的现代政府。正是因为有了这样一种管理型政府，所以，才决定了西方社会一直处在世界中心mdash;边缘结构中的中心地位上。现在，世界各国基本上都是在学习和借鉴西方国家经验的基础上去建构自己的政府的，可以说，基本上是复制和模仿了西方近代所建立起来的管理型政府。一些国家由于国情以及文化等方面的因素的影响而无法完全复制西方国家的管理型政府，但是，在基本框架方面，依然是套用了西方国家的管理型政府模式。我们知道，西方的农业社会是非常落后的，现在看来，西方国家农业社会的状况与中国农业社会的那种发达状态是无法相比的。可是，在西方国家发现了管理型政府之后，很快就超越了中国的农业文明，就可以到“发达的中国社会”门前耀武扬威，而且，经过了几次交锋就把中国这样一个曾经是世界上最为发达的国家变成了“半殖民地”。我们可以提出这样一个假设，如果在农业社会的历史阶段中也有着中西方“交通”的话（虽然有一门“中西方交通史”的专史研究，但那主要是一些个案的罗列），那么，西方国家也许会无比艳羡中国发达的农业文明，也会提出学习和追赶发达的中国社会的愿望。如果这样的话，它们能够赶上甚至超越中国社会发达的农业文明吗？我们认为，那是不可能的。因为，作为典型形态的统治型政府是生成在中国社会的土壤中的，在中国社会，统治型政府是一种原生形态的治理体系，如果将其移植到西方的话，就是一种次生形态的体系了。正如生物物种的引进一样，要么会疯长；要么会水土不服，至于成功引进的生物物种，则是少之又少。社会治理体系也是这样，统治型政府之所以在中国社会能够发展成一种非常发达的状态，那是与春秋战国时期的思想和文化启蒙运动联系在一起的。西方国家如果没有这样一场启蒙运动，或者说，如果没有这样一场成功的启蒙运动的话，是不可能把中国社会的统治型政府搬到西方去并在欧洲建立起大一统国家的。事实上，欧洲建立统一国家的愿望只能说是在全球化、后工业化的背景下才真正浮出水面，从古代罗马到奥匈帝国再到法西斯主义的出现，都只是个别人或少数人征服欲望的展现，并不是建立统一国家的梦想。我们知道，工业化也就是英国学者吉登斯所说的一个“脱域化”过程，整个世界的“交通”被打开，在资本主义开拓海外市场和对海外殖民的过程中，也传播了西方的治理文明。这种治理文明是属于工业社会的治理文明，在政府的意义上，就是以管理型政府的形式出现的。特别是在二战之后，随着民族国家的普遍建立，世界各国在选择什么样的政府的问题上，基本上学习和借鉴了西方国家的治理经验，选择了建立管理型政府的道路。但是，从后发展国家近几十年的经济社会发展情况来看，可以说，绝大多数国家的政府都没有能够达到像西方国家政府那样收放自如的境界。虽然学者们经常性地惊呼发现了这种模式或那种模式，经过一段时间后，人们就会发现，学者们所说的所谓某种模式都属于一些夸大其词的表述，与真实情况相去甚远。我们认为，在工业社会的历史阶段，西方国家所建立起来的管理型政府就是一种典型形态。这是因为，西方经历过 18 世纪那样一场伟大的工业社会的启蒙运动，而在其他国家，虽然也先后发生了类似西方的启蒙运动，但是，在彻底性方面，都远不及西方。所以，西方之外的几乎所有国家的文化都无法给予管理型政府以充分的支持。也就是说，西方国家的管理型政府是一种原生形态，而在学习和借鉴西方国家的基础上建立起来的管理型政府都属于次生形态的治理体系。所以，后发展国家的政府在自我的历史比较中可以看到管理型政府的优势，一旦进入国际社会进行横向比较时，立即就会发现自己实际上处在永恒的劣势地位。政府如此，我们又怎能不说后发展国家所制定的各种各样的追赶方发达国家的社会发展目标不是空想呢。其实，后发展国家在管理型政府的领导下是永远也不可能赶上甚至超过西方国家的，西方国家无论在某个时期遇到了什么样的困难，也不会把其领先地位拱手让予后发展国家。我们看到，日本的崛起曾经给予亚洲国家以无限的希望，以为可以赶超欧洲甚至美国。然而，现在这个希望破灭了。当然，对于一个致力于工业化的国家来说，努力使用管理型政府这一工具是有益的，但是，在整个工业社会这一历史阶段中，任何一个西方之外的国家试图用管理型政府领导其社会去赶超欧美，都不可能达成这样的目标。此外，我们还看到，在资本主义发展的过程中，特别是在其早期，资本主义发展的驱动力来自于海外市场的开拓和海外殖民以及资源掠夺，随着原始资本主义发展阶段的结束，一些率先实现工业化的国家已经在国际格局中获得了稳固的主导性地位。因而，整个世界也被编织到了一个“中心mdash;边缘结构”之中。在这个中心mdash;边缘结构中，通过经济、政治、文化的交往和交流，处在世界边缘地带的国家所创造的财富总能够顺畅地流向处在世界中心地

　　带的国家中去，其中也包括优质的自然资源和人力资源。同时，处在世界中心地带的国家中产生的各种各样的危机，都可以顺利地被转移到那些处在世界边缘地带的国家中去，即使出现了转嫁危机阻滞的问题，也可以通过军事手段加以解决。在这种世界中心mdash;边缘结构中，处在世界边缘地带的国家是无能为力的，即使像日本那样在经济上取得了巨大成就的国家，也会在一场货币战争中“失血”，更何况那些把自己的经济和社会的繁荣寄托于西方国家繁荣基础上的国家了。在世界的中心mdash;边缘结构中，第一，人们是按照西方国家所赐予的话语体系去思维的；第二，各个国家是使用在西方国家生成的管理型政府去治理社会的。所以，一种永恒的劣势地位决定了追赶发达国家肯定会成为一场无法实现的梦想。这是不是意味着后发展国家必须接受世界中心mdash;边缘结构所作出的命运安排呢？我们认为，不是这样的。只要我们能够建构起一种新型的社会治理模式，特别是发现一种新型的政府模式，就会使这种

　　命运改变。其实，西方国家的经验以及中国历史的教训对我们是有启发意义的。我们知道，西方国家的农业社会是极其落后的，但是，由于 18 世纪的启蒙运动发现了管理型政府模式，从而在管理型政府的领导下迅速地发展了起来，取得了世界领先的地位。也就是说，西方国家在人类社会开始工业化的时候及时地发现了一种适应工业社会治理要求的政府。同样，中国历史上的教训也证明了这一点。我们常说，中国的明末清初就出现了资本主义（市场经济）萌芽，但是，中国发达的农业社会治理文明以及统治型政府总是摧残甚至扼杀正在萌芽状态的市场经济因素，从而使中国近代的发展落在了世界的后面。一种发达的文明状态，一个发育得非常典型的政府模式，往往会在历史转型的过程中变成一个国家或一个民族的包袱。中国历史的教训就在于此。现在，人类社会正在掀起一场后工业化的运动，这是人类历史上的又一次伟大的社会转型过程。在这个过程中，谁率先发现了和建构起了适应后工业社会要求的政府，谁就能够走到世界的前列去。所以，就当前的情况而言，国家间的竞争并不是人们常说的那些事项，而是一场探寻适应后工业社会要求的政府模式的竞赛。这种新型的政府，就是我们所要加以建设的服务型政府。我们已经指出，最近一个时期的运动意味着西方国家的改革失灵，之所以会出现这一改革失灵的问题，是由于西方国家受到了其发达的工业文明及其典型化的管理型政府的包袱所累。西方国家近 30 年来的改革，都一直是在维护管理政

　　府的基本框架不变的条件下而进行一种技术性调整。这说明，在后工业化的进程中，西方国家必将因为肩负着历史的负担而难于前行，对于我们来说，这恰恰是轻装上阵之时。但是，从现实的学术语境来看，有那么多人总想去抢西方国家的包袱，总希望把西方国家的包袱背负到自己的肩上来。甚至在服务型政府的研究中，也存在着这种倾向。这是一个值得引起注意的严重问题。我们认为，服务型政府研究必须拥有一种创新性的思维，必须立足于人类后工业化的历史视野，只有这样，才能突破既有的话语体系，进而走上一条创造性地规划服务型政府的道路上来。在服务型政府研究中，任何在盗用“体制改革”的名义下去抢西方国家包袱的行为都是应当受到鄙视的，遑论那些百般迎合西方意识形态和不失一切机会向西方话语霸权献媚的做法了。人类经历过农业社会和工业社会两大历史阶段，现在已经启动了后工业化进程，走向后工业社会是历史的必然。相应地，我们也看到，农业社会的统治型政府是不适应于工业社会的治理要求的，统治型政府所表现出来的功能就是工业社会及其市场经济的灾难。同样，管理型政府也仅仅属于工业社会这个历史阶段的，在人类后工业化的过程中，管理型政府所发挥的是阻碍人类进步的作用。可以相信，在管理型政府的努力中，即使工业社会的经济基础发生了根本性的动摇，其政治制度以及文化价值观念也会在一个很长时期内苟延残喘，从而为人类后工业化进程增添各种各样的变数，甚至会在人类朝着后工业社会行进的道路上设置无数的障碍。相反，如果我们自觉地建构起服务型政府，并用服务型政府取

　　代管理型政府的话，就能够引领人类顺利地走上后工业化之路。所以，服务型政府是人类治理文明的新方向，如果我们能够在服务型政府建设方面取得积极进步的话，那将是我们对人类治理文明的一项伟大贡献。

　　　　（荐稿人：叶敏）