［摘 要］政府 社会组织和市场是现今社会治理的三大支柱 作为社会管理创新和社会建设的主要力量之一，社会组织能有效弥补政府和市场的缺失 在改革开放进一步深化之际，需要消除阻碍社会组织发展的各种制度弊端，更好地发挥社会组织治理社会的职能 在分析现阶段阻碍社会组织发展的制度因素的基础上，并通过借鉴广东省的有益改革措施，可以深刻地感受到: 要激发社会组织在社会管理当中的积极作用，除了需要在社会组织与政府间建立种互动合作模式，实现社会组织的独立以外; 还需要改革社会组织的管理体制和完善社会组织的立法

　　［关键词］社会管理创新; 社会组织; 培育

　　［作者简介］黄志勇( 1959 ) ， 男，江西于都人，暨南大学法学院副教授。

　　社会组织是指由各级民政部门作为登记管理机关、纳入登记管理范围的社会团体、民办非企业单位、基金会这三类群体形式。“改革开放前的中国是一个政治、经济、文化和意识形态权力中心高度重叠的lsquo;大一统rsquo;一元化社会hellip;hellip;全部的资源mdash;mdash;包括土地、全部有形财富 、收入等物质性资源，权力声望等关系型资源，教育信息等文化性资源全部由政府控制。”①但随着改革开放的展开，公民个体的自主性和权利意识的增强为社会组织的发展强化了思想根基，政企分开的体制改革和政府职能的转变为社会组织的发展提供了制度保障，社会主义市场经济体制的建立和完善为社会组织的发展奠定了经济基础，这些都促进了社会组织不断地兴起 壮大和完善政府社会组织 市场是现今社会治理的三大支柱，为此，不仅十八大政府工作报告中强调创新社会管理，引导社会组织健康有序地发展，十八届三中全也提出创新社会治理体制，激发社会组织活力 创新社会管理即要求形成一种新的社会管理模式，提倡社会管理主体的多元化，打破过去的政府发号施令，群众被动接受的单向管理，将政府直接全面管理社会转变为社会组织协同政府管理②这样的转变需要政府把部分社会管理职能和公共服务职能转移到社会组织中来，发挥社会组织在社会管理中的积极作用 要使得社会组织大范围地参与社会管理活动，就需要我们认识到社会组织在社会管理中的重要作用，消除社会组织在社会管理中存在的体制障碍。

　　一、社会组织在社会管理中的优势

　　(一) 政府社会管理中的局限性

　　社会管理的职能仅由政府来承担必定会产生一定的弊端，首先，政府作为权力机构，自身有一种自我膨胀的欲望，很容易导致 错位 越位; 其次，政府作为社会管理者难以面面俱到，难以兼顾某些少数人群 弱势群体;最后，政府在提供技术性 专业性的公共服务方面比较力不从心。

　　(二) 社会组织在社会管理中具有独特优势

　　我国社会经济发展的不平衡性 利益主体的多元化都需要由社会组织来承担部分社会管理的职能，这是因为社会组织在社会管理中具有以下优势。

　　1．社会组织搭建了政府与社会相互联系的桥梁 社会组织往往活跃在社会基层，与广大的社会群众交往甚密，能较快地知道社会的需求，这时社会组织可以把社会的需求信息及时地传递给政府，在政府与社会之间发挥纽带的作用。

　　2．社会组织能“有效承担起政府因能力不足而产生的rsquo;公益真空rsquo;”。③社会组织承载了由政府转移 分化出来的相关社会职能，特别是慈善组织所关注的往往是政府难以顾及的或是政府工作的薄弱之处，可以对政府的工作起到拾遗补缺的作用。

　　3．社会组织可以提供更高水平的社会服务 随着人们物质文化生活的提高，人们对社会服的质量要求越来越高，而对于一些专业性和技术性较强的公共服务，显然社会组织更具有优势。

　　4．社会组织作为非政府组织，在机构设置和工作方式上富有弹性，官僚化程度低，具有灵活高效性，避免了政府机关人员臃肿 效率低下的缺陷。④

　　二、社会组织发展中存在的问题

　　(一) 社会组织管理体制上的弊端

　　1．双重管理体制的限制 法律对社会组织成立条件规定得十分严格，不仅有“会员人数财产数额发起人和拟任负责人资格等方面的过多限制，更有登记管理机关在行政管理中进行的更多的限制”⑤，这也就是所谓的“双重管理”体制。根据现行立法的规定每个民间组织都必须同时接受政府主管机关即民政部门和业务主管部门的双重领导。社会组织参与社会管理的热情受制于“双重管理”体制，有的不得不变身为工商登记的企业法人，有的无奈沦为没有合法身份的社会组织。

　　2．限制竞争 社会团体登记管理条例 第13条

　　民办非企业单位登记管理暂行条例 第11条规定，在同一行政区域内已有业务范围相同或相似的社会团体没有必要成立的，对于社会组织的成立申请不予以批准 立法的初衷是为了避免非营利组织之间开展恶性竞争，但却“使得社会组织这个公共服务平台成为垄断性组织，这是当前社会组织普遍存在活力不足和作用不大的体制性根源。”⑥

　　(二) 社会组织“官办”色彩太重

　　政府长期以来在国家和社会治理当中扮演着主要权力主体的角色，其影响力渗透到社会的各个角落，以致多数社会组织“官办”色彩浓重 中国的社会组织大多数由政府主管部门创立或推动的，这导致社会在人事组织 活动经费和业务上都要受政府主管部门的制约 如，在2011年底前，广州市民政局登记管理的657个社会团体中，有近2/3是由国家机关 事业单位组建或其现职离退休工作人员担任领导职务的，甚至会员都是机关处室 区 县级市相关部门 直属事业单位及其工作人员，没有社会人员加入，官方色彩浓厚⑦并且按照立法的规定，社会组织的经费原则上由自己筹集，但事实上至今还有一些重要的非政府组织的活动经费由政府财政拨款，在经济上完全依赖政府。⑧

　　(三) 结社自由权立法不完善

　　人作为一种动物，具有相互结合的本性，现今，这种结合更多地体现在组成社会组织，社会组织的宪政基础为结社自由权 我国宪法第35条规定:：“中华人民共和国公民有言论、集会、结社、游行、示威的”自由，确认了公民的结社自由权 但除宪法外，我国目前有关结社的立法，从立法位阶上看，仅有国务院制定的行政法规，⑨没有全国人大或全国人大常委会制定的位阶较高的法律，即缺少一个社会组织“母法”。

　　而宪法赋予的公民结社自由权在很大程度上仍只是一项声明性的权利。我国至今没有一部实质性规范公民结社活动的实体性法律，对公民结社活动的规范仅靠几部行政法规来实施 这几部行政法规，对公民结社行为的规范在指导思想上是以社会稳定为主要价值取向，因而在建构的社团管理体制上则以控权和限制发展为原则⑩，难以产生强大的驱动力。

　　三、推进我国社会组织健康发展的对策

　　(一) 改革社会组织的管理体制

　　1．改双重管理为民政部门直接登记管理

　　“双重管理”体制是现行社会组织管理体制的基本特点之一，在该体制下政府对社会组织具有较强的社会管制性和行政干预性，该体制已经难以适应社会主义市场经济的发展 近年来，全国各地都开始积极探索社会组织直接登记管理的改革，直接登记管理是指除法律 行政法规规定成立社会组织需经政府主管单位前置审批或审核外，可以向各级民政部门直接申请登记 早在2006年地方就开始直接登记的改革探索，如在2006年 广东省行业协会条例 就规定取消行业协会业务主管单位，统一改为业务指导单位，全面推行行业协会由民政部门直接登记瑏瑡2009年广东省规定异地商会、公益慈善类社会组织可以直接向民政部门申请登记，2012年直接登记的范围继续扩大至除法律法规规定必须前置审批以外的其他社会组织双重管理 体制的改革已经是大势所趋，今后全国社会组织登记管理体制的改革可以仿效广东省，把社会组织的业务主管单位均改为业务指导单位，实现社会组织内部没有行政级别、没有行政事业编制、没有行政业务主管部门、没有现职国家机关工作人员兼职，推进社会组织民间化、市场化。

　　2．降低民间组织的准入门槛

　　过高的准入限制，使得大量社会组织设立无门，一些社会组织被迫以企业形式进行工商注册，但这就大大降低了组织的可信度，难以顺利开展公益活动 对于处在社会底层的弱势群体来说，关于会员数和注册资金最低限额的规定，无疑为他们的自由结社划出了一道难以逾越的鸿沟，而就结社的意义和功能而言，恰恰他们才最需要设立自己的组织，所以降低民间组织的注册登记条件是必须的。

　　3．打破垄断，引入竞争机制

　　“一业一会”这种体制的设置导致社会组织形成垄断的现象，为了推进社会组织“去垄断化”的改革，2012年广东省在行业协会的设立中引入竞争机制，允许同行业申请成立登记同类型的行业协会，突破“一业一会”的限制 全国的社会组织管理体制的改革必须要打破这种垄断局面，只有引入竞争机制，才能激发社会组织自我发展的活力，促进其功能的发挥。

　　(二) 重构政府与社会组织的关系

　　1．建立政府与社会组织的互动合作模式政府与社会组织的关系，不可能是“彼此替代、互相冲突的关系，而是互动合作 相互依存相互补充相得益彰的关系”。政府在管理社会组织中扮演的应是指引、督导、伙伴三种角色 首先，政府应该在立法和制度设计层面上为社会组织的发展提供强有力的保障，为其活动创造健康有序的环境 其次，我国社会组织发育较晚，自律和他律机制都不成熟，政府的责任就是保证社会组织的运行过程透明化 规范化，只有强有力的监督，才能促进社会组织的健康发展 最后，政府应该充分尊重社会组织的独立性，避免干预社会组织的具体业务。只有政府充分地引导和支持社会组织参与社会事务的管理，形成政府与社会互动的机制，才能消除社会组织的行政色彩，使社会组织走上自主自立的道路。

　　2．推广政府向社会组织购买公共服务

　　政府向社会组织购买服务是指政府将原来由政府直接提供的公共服务，根据特定的选择程序交给具备资质的社会组织来完成，并根据社会组织提供公共服务的数量和质量支付费用瑏瑣 政府向社会组织购买服务近几年来已蔚然成风，中央财政自2012年起，连续两年开展向社会组织购买服务的公开招标活动 为政府向社会组织购买公共服务更加规范化和体制化，广东省政府办公厅在2012年5月和11月分别出台了 政府向社会组织购买服务暂行办法 和政府向社会转移职能工作方案 政府向社会组织购买服务是近年来政府采取较为多的一项办法，该办法能有效地转移政府的公共服务职能，且在一定程度上也能缓解社会组织资金短缺的问题要激发社会组织的活力，充分发挥社会组织的作用，除了要理顺政府与社会的关系外，还需要政府提供包括资金以及税收、人才、场地等多种优惠政策的支持。

　　(三) 完善有关社会组织的法律体系

　　要完善社会组织的法律体系，首先就要用法律形式明确各种类型的社会组织的性质、地位、组织体系、行为规范、权利和义务等，理顺政府在登记、管理、监督社会组织方面的规定，实现社会组织发展的合法化、规范化。其次，在结社权方面，应尽快出台“结社法”，将宪法上的结社自由予以落实。结社自由是公民的基本权利，结社法调整的是国家和公民社会之间的关系 国家权力和公民权利之间的关系，为此有关结社的立法应该由全国人大或者人大常委会来进行，这样才能真正协调各个复杂利益主体之间的关系，同时也能排除社团管理部门因自身利益考虑或便于社团管理的因素而抑制社会组织的发展。

　　小 结

　　社会组织的发展已经成为一种趋势，在社会治理中社会组织具有信息 技术 影响力等方面的优势，如果充分发挥了社会组织的作用，这不仅能提高政府的管理成本，还能提高整个社会的运行效率 在全国范围内来讲，制度障碍始终是阻碍社会组织发展最直接的原因，庆幸的是我国一些地方已经展开了社会组织体制改革的探索，接下来我们要做的便是进行全国范围的改革。

　　（荐稿人：叶敏）