20世纪80年代以来，人类进入了全球化、后工业化进程之中，这也是社会的复杂性和不确定性迅速增长的时代。现在，我们事实上已经进入一个高度复杂性和高度不确定性的社会，而且，这种高度复杂性和高度不确定性以风险和危机的形式表现了出来。在这一条件下，社会治理面临着前所未有的挑战。正是这种挑战，使社会治理的变革成为时代主题。在谋求社会治理变革的方案时，我们必须看到，这是社会高度复杂性和高度不确定性条件下的变革，需要顺应全球化、后工业化的要求，是一场走向后工业社会的社会治理变革。更为重要的是，全球化、后工业化把全球置于同一个变革的平台之上，唯有通过社会治理方式方法的创新，才能走在历史进步的前沿。

　　20世纪80年代起，改革的意识逐渐地深入了人心，这是一件好事。因为，我们处在社会变革的时代，如果没有改革的意识，就难以避免作出维护旧体制的行为选择。那样的话，就会与社会发展的客观要求越走越远。所以说，虽然在改革的内容和方向上人们有着不同的认识和不同的取向，但拥有了改革意识这一点，本身就决定了人们会时时审视社会治理与现实要求间的差距，就会主动地去消弭这种差距。结果，在改革的总体方向上，也就有可能趋近于一致。当然，如果在一些基本问题上能够达成共识的话，就有可能在改革的内容和方向方面使分歧最小化，从而更有效地整合改革的行动力量。比如，我们的社会正处在高度复杂性和高度不确定性的状态中，风险社会和危机事件的频发是由于社会的结构性缺陷引发的，社会治理应当增强人的主动性和方式、方法的灵活性等等所有这些问题，都是我们在改革行动中需要达成共识的一些基本问题。可以相信，如果在这些方面达成共识，不仅不会产生维护旧体制的行为，而且不会陷入对枝蔓问题的关注中，更不会把改革庸俗化为头痛医头、脚痛医脚的行动，而是会去寻求基本制度的变革方案。

　　一、全球化、后工业化中的复杂性

　　改革不是为了满足时鲜之欲，而是要在基本的方面发现既有体制的替代性方案。然而，就现实而言，正如胡德所说， “管理实践的某些方面似乎很像节食、流行舞或高级时装的世界，各种时髦术语和口号变来变去，这使它们看起来很难与稳定的新系统或新lsquo;范式rsquo;相一致。旅行车队总是目的明确地沿着一贯的方向行进，与此在不相同，依照lsquo;迪尔伯特原则rsquo;，现代化变迁可被描述成由短暂的流行时尚构成的世界mdash;mdash;昨天是日本歌曲，今天是发泄精力的新时代主义，而明天则可能是一些同样肤浅而短暂的新灵丹妙药。”［1］之所以存在这些问题，是因为我们每一个人都感受到了，既存的体制以及整个社会治理方式都包含着运转不畅和难以适应社会治理现实要求的问题，也因此而生成了改革意识。但是，在宏观的方面却缺乏对基本问题的把握，没有理解我们应当致力于的改革是发生在全球化、后工业化背景下的，没有认识到这种改革是制度以及整个社会治理体系重建的行动。正是由于这个原因，我们要求改革的行动必须从当前基本的社会背景出发。

　　20世纪80年代以来，人类社会进入了全球化、后工业化进程之中。与全球化、后工业化运动相伴随的，是社会的高度复杂性和高度不确定性。应当看到，全球化、后工业化既是对资本主义世界化以及工业社会的否定，也是整个工业社会历史阶段全部政治、经济、文化发展的结果，特别是资本主义精神，造就了我们这样一个高度复杂性和高度不确定性的时代。这一点早已为韦伯所觉察，在《新教伦理与资本主义精神》中，韦伯就指出那些凝固为传统的因素是资本主义精神的最主要的敌人。所谓资本主义精神，就是要把一切已经习惯了的、抵制变化的因素加以抛弃的追求。在这种资本主义精神的驱动下，工业社会日新月异的变化进入加速的轨道，以至于把人类引上了不再能够驾驭的飞驰列车上来，从而使社会呈现出高度复杂性和高度不确定性。

　　在20世纪后期，西方学者也认为人类进入了一个“消费的社会”，发现“消费者市场不断地向传统开战，欲望就是这场战争的主要武器。一定要防止习惯凝固成传统，而不断改变欲望就是最有效的预防针。”［2］正是这一点，对资本主义精神作出了最为充分的诠释，积聚起了否定工业社会的力量。资本主义精神就是搅动冷水以防结冰的棍子，在防止人驻足于低品味的幸福感的满足时，告诉人应为了虚无缥缈的所谓“自我实现”而永不停歇；在防止人因取得成功而沾沾自喜时，设置了无限多样的金钱、荣誉、地位品级而让人不知疲倦地攀登。总之，让人拥有一个可以无限膨胀的欲望，只需在外部稍稍加力，就会再膨胀一大圈。这的确为社会的发展提供了不竭的动力。在人的无尽欲望驱使下，社会运行的速度也与日俱增，直至到了今天这样一个失控的境地。然而，这已经是我们必须面对的现实，此时对资本主义精神加以反思甚至批评都为时已晚，而且也业已失去意义。我们所要做的事情就是，接过资本主义精神已经打造出来的这个世界，并努力去寻求解决这个世界中的所有问题的基本方案。

　　鲍曼认为，“全球化代表了基本上不可预测的进展和发展；代表了降临在我们身上的事物，而不是我们所作所为。 lsquo;全球力rsquo;在lsquo;超区域的空间rsquo;内发挥作用，它摆脱了所有的羁绊，不再受传统的和迄今为止有目的的行动和理性的管理这种不可替代的手段的束缚。因此，lsquo;进步rsquo;不再是人类控制命运的一次显现，不再是人类有能力理性地控制人类历史的方向，并确定其目标的一个经典案例。伴随着所有引人注目的lsquo;进步rsquo;进入人类沟通，并成为lsquo;在远方发挥作用rsquo;的工具，控制手段似乎无法跟上需要被控制的诸多力量，它不能再像从前那样控制它们。当前的社会状况表明，我们似乎无法逐渐限制并最终消除风险，无法减少人类方程式中的求知变量。未来不可能再像从前那样变成一个确定性的王国。未来的确是失控的；可信的猜测是，它注定依旧是失控的 mdash;mdash;至少在可预见的未来是这样。”［3］事实上，全球化大大地推进了社会的复杂性和不确定性，使人类既往全部控制导向的思维都陷入失灵。在高度复杂性和高度不确定性条件下，除了随机性的回应，一切预谋的行动都只会面对失败的后果。

　　在全球化、后工业化进程中，我们越来越强烈地感受到，“持续而无所不在的监督、泰勒式的严格的规章制度和严厉的制裁措施，所有这些都需要众多的行政办公室和庞大的军队去守卫已占领的地盘。”［4］在政府这里，就是以规模的膨胀这一屡次改革无法解决的问题出现的。只要存在着管理及其控制追求，无论私人部门还是公共部门，都会遇到强烈的机构和人员增长压力，只不过私人部门的成本核算能够使它在被迫做出权衡后而放弃一些管理和控制冲动，而公共部门则缺乏这种抑制力量。正是由于这一原因，我们作出了服务型政府的构想，目的就是希望政府从根本上放弃管理和控制追求。我们无意于否认管理型政府的历史合理性。在工业社会的低度复杂性和低度不确定性条件下，管理和控制社会的难度并不大，事实上，泰勒和韦伯所提供的管理技术和所设计的管理制度，也用实际行动证明了这个社会是可以管理和控制的。但是，在高度复杂性和高度不确定性的条件下，按照管理和控制的思路去看社会，将会发现，社会需要管理和控制的事项太多了，而且每日每时都爆炸性地涌现新的需要管理和控制的事项。要实现对所有这些事项的全面管理，那将需要多少人力、物力？简直难以想像。所以，我们首先需要解决的问题就是让政府从管理和控制的惯性中解脱出来。

　　鲍曼说，“社会的图像不仅从强制约束的经历中获得了真实性，也从防止个体不幸的集体保险中获得了真实性；更为重要的是，它还从稳定而持续的社会制度中获得了真实性。所有这些充实想象的经历似乎都通向了同样的方向；它们都关注国家的立法、行政和司法权力，因此，人们很容易把lsquo;社会rsquo;想象成lsquo;一个大于其各个组成部分的整体rsquo;，一个具有智慧、理性和自身目的且其寿命要超过任何个体成员的团体。”［5］在某种意义上，这又是社会的拟人化。正如个体的人时时处处在各种各样的细微心理冲突之中一样，社会也可以比喻为存在着类似冲突的巨大实体。如果把社会比喻成一个巨大的实体，它就是有形的，因而是有边界的，它自身的冲突、平衡与稳定，都可以作为研究对象而进行独立的研究，社会改革也无非像医生做手术一样，对于那些发生病变的地方予以切除。然而，如果关于社会的这种比喻不再能够成立的话，情况也就大不相同了。随着社会的开放性达到了某个临界点，随着社会的流动性的增强，已经否定了它可以作为一个实体来加以认识的可能性。这个时候，我们关于社会的观念（鲍曼称其为“想象”）就应当进行根本性的调整。事实上，20世纪后期以来，社会已经或正在发生根本性的变革。

　　鲍曼认为，在今天，至少社会的三个方面的属性消失了，那就是，“持续的规范性压力”、“对个体命运的反复无常的压制”、“集体严格控制秩序的长期性”。这三个方面“在20世纪的后10年很快消失了，并被另一种经历所取代：这种经历不再意味着lsquo;社团rsquo;，而是一个 lsquo;同个体相分离rsquo;的世界，一个lsquo;在经验上越来越像一系列独立存在、相互重叠而没有缝隙的制度之网rsquo;的世界。”［6］当然，鲍曼这些描述社会发生变化的文字显然有着较多夸张的成分，甚至会让人感到不真实。可是，我们也看到，由于社会进入了高度复杂性和高度不确定性状态，规范和秩序都面临着各种各样的挑战，社会控制处处呈现出了失灵的状况hellip;hellip; 这些问题都是我们必须承认的现实。因此，“由共同目的和规划结合在一起的坚固而持续的团体也消失了，因此，我们再也不可能像从前那样在这样的团体中思考、行动、争吵与合作了。”［7］当然，风险、复杂性、不确定性等是在人类社会的任何一种生活和行动模式中都广泛存在的问题。但是，我们也必须承认，在人类历史上的不同阶段，所有这些方面在广泛性程度上，是大不相同的。从晚近的情况看，作为特殊意义上的以及通过个别事件体现出来的复杂性和不确定性的时代，似乎已经一去不复返了。在我们的社会中，在我们所处的时代中，人们越来越感受到复杂性和不确定性的压力日益增强，成为一种普遍性的社会现象。正是在此意义上，我们说人类已经进入一个高度复杂性和高度不确定性的时代。

　　二、社会治理如何回应复杂性？

　　长期以来，每当面对复杂性和不确定性的问题时，我们都是通过技术的刷新去谋求解决方案的，然而，“技术变化的方式同先前全球化前进的方式具有同样的效果：它扩大了人们行动的不确定性，并不再像先前那样能够进行长期规划。”［8］也就是说，一方面，技术的进步也引发了复杂性和不确定性；另一方面，技术自身的进步也在功能上遇到了某种瓶颈，无法实现对未来的准确预测，因而，也就无法基于预测去制定通向未来的行动方案。

　　在工业社会的大半时期中，人们都寄希望于技术的进步去解决所遇到的问题，而且，人类所遇到的几乎所有问题也都通过技术的进步而加以解决了。特别是社会控制技术的每一次全面刷新，都给人类推展出了新的前景。可是，在全球化、后工业化进程中，情况发生了变化。虽然我们依然给予技术进步以极高的期望，而事实上，恰恰是技术本身，为我们带来了各种各样的问题。“伴随着技术的进步，需要解决的人类问题不是在减少，而是在增加。寻找越来越多的新问题、前所未闻的问题和先前不可想象的问题是技术的真正工作，这逐渐地、不断地成了它的使命。未来似乎不会比现在更好，也不会平衡供给和需求；未被解决的问题和全面的不确定性也不会随着时间的推移而逐渐减少。”［9］总之，技术成了社会高度复杂性和高度不确定性的根源。然而，我们在近代以来所形成的依赖技术的惯性又一时无法改变，反而在问题成堆的地方更加增强了对技术的期待。比如，面对那些在高度复杂性和高度不确定性条件下产生的危机事件，我们往往是在危机管理的追求和冲动的驱使下去寻求技术的支持，即使碰得头破血流，也不会对技术本身产生怀疑，反而会怀疑自己的技术驾驭能力，会认为自己没有能够掌握相应的技术。

　　在后工业化的时代，技术的社会功能发生了变化，用来解决问题的技术也同时在制造问题。“停留在过去的民众的智慧，很难跟上新生事物hellip;hellip;先前，技术似乎就是这种智慧的写照；现在，它决非如此。截至到目前，顺序已经发生了变化，发明已经变成了需要之母；意志已经无法跟上成就hellip;hellip;技术答案先于问题，而不是在问题之后。绝大多数的意志不仅转向了给现成的答案寻找问题，也转向了让许多人尽可能提问，并愿意提供答案。恰恰是技术革新迫切寻求应用；在寻找方案适合的问题时，技术革新急于成为问题的解决方案。它们的生产者仅仅清楚知道，他们的产品面临的重大问题是，如何讨好不需要或不想拥有和使用它们的预期的用户。”［10］我们已经进入了技术发展的一个新的阶段，技术的自组织以及独立发展似乎可以与社会需要相隔离，“技术的进步并不取决于抗议忽视、要求得到满足的需要，而是依赖于要求充分利用资源、抗议资源未充分利用的资产。技术是为了发展而发展：所有其他的解释都近似于意识形态的说教或如意算盘。”［11］

　　即使我们不考虑技术进步带来的问题，而是把视线直接转身社会治理本身，也会发现，社会治理同样出现的新的问题。20世纪后期以来，关于社会自治的问题得到了方法关注，显然，社会自治意味着作为社会成员的个人承担着更多的社会责任。在他治条件下，社会成员可以将许多社会责任推给政府以及国家的其他机构，并在人民主权理念之下要求这些机构承担起社会责任。否则，就提出批评，甚至威胁用选票改组它们。然而，在社会自治成为基本的行动纲领后，社会成员对专门的和专业化的社会治理机构所抱有的那些期望就必须被收回，并放置在自己的肩上。在社会治理过程中，所有的社会成员都必须主动地扮演起行动者的角色，这就是从他治之中解放出来后而不可推卸的自我担当。总之，自治对于每一个人来说，都意味着更多的责任，而且是无可回避的道德责任。但是，这仅仅是一个理论上的推断，事实情况也许并不像理论所能够证明的那样。因为，在工业社会走向成熟的历史阶段中，人们因为倚重于政府而表现出了“逃避自由”的行为倾向，宁愿付出接受现代奴役的代价也不愿意承担责任。事实上，这种“逃避自由”的行为倾向已经造成了这样一种结果：“一是臣民不愿意在任何情况下都作出自己的选择，二是贪图权力的政治空想方设法最大限度地缩减臣民的选择或完全禁止它。hellip;hellip;个体憎恨他们几乎无法处理的责任；国家的统治者渴望把个体责任及其臣民的自由一起取走。”［12］

　　在后工业化进程中不断呈现出来的现实趋势则是，国家及其政府无法再把个体所应承担的责任与自由取走，而且个体也无法在这两个方面作出逃避的选择。因为，社会的高度复杂性和高度不确定性决定了国家及其政府不知道应当从个体那里取走哪些责任与自由，即使国家和政府从中取走了一部分，也可能承担不起来。所以，社会成员的自治已经是一个铁定的和不可改变的趋势，并不是国家及其政府自愿地放任社会自治，而是因为它已经无法承担起了社会治理的全部责任。与此同时，社会成员也不得不接受自治的责任，是因为它必须通过对这种自治责任的承担去发现和获得生存和生活空间。可是，在我们的社会运行中，这恰恰是当前社会管理迫切希望解决的问题，人们把一切问题的解决都寄托于政府，低层级政府不能解决的，就会上访，寻求高层级政府的解决。总之，在对政府的信任和期望中，迫使政府陷入全面社会控制的不合理性之中。

　　达尔认为，“在具有广泛政治共识的多元、民主政治系统中，根植于合法性、法治以及政治性传统的信念和习惯缩小了社会认同策略的范围，而这些信念和传统又通过大量形成对政治准则认可和遵守的社会过程得以持续强化。无论谁违背这些社会认同的策略都会引发巨大的失败风险，因为用来反对政治越轨者的资源几乎肯定要比政治越轨者自己能够集聚的资源要多得多。甚至可以指望公民（在竞争的政治领导者鼓动下）暂时离开其全神贯注的非政治目标并利用他的某些资源来打击那些有政治身份的人，这些人进行策略选择时显然开始偏离了政治文化所规定的准则。”［13］也就是说，滥用权力、腐败以及各种各样的弄权行为，都会受到惩罚，而且为之付出的代价可能是难以承受的。这就是民主制度在防止越轨者出现方面所具有的优势。然而，这种制度大大压缩了行动者策略选择的空间，让掌权者时时处处都小心翼翼地行使权力，在开展每一项行动之前，都要预先谋划清楚别人可以分担的责任，甚至会因每一项行动中都撇清自己的责任而不愿意去作出任何能够反映其主动性的策略选择。在高度复杂性和高度不确定性的条件下，行动者的这种因为不愿意承担责任和害怕越轨而受到惩罚的状况，必然会使他们一切应急行动中造成较坏的表现。

　　在族阈共同体生成后，或者说，在原子化的个人成为一切社会行动的逻辑上的出发点之后，我们满眼所见的就都是追求各自利益的行动者，而且，更多的时候和在更加经常的情况下，这些追求各自利益的行动者之间的利益互不相容。但是，人们必须和平共处于同一个社会中，在更多的情况下，必须处于同一个共同体中。事实上，人们的任何一项利益诉求也只有在社会和共同体中才有着实现的希望。这就是辩证法用“对立统一”概念所描绘的一种状况。对于社会治理而言，近代以来是把重心放在让人们在社会和共同体中和平共处的方面的，因而把法制秩序放在了第一位。然而，在全球化、后工业化的背景中去重新审视近代以来辛辛苦苦建构起来的这种谋求法制秩序的治理模式，却发现它具有极其消极的特征，即使它采用了诸如禁止、压制或镇压等积极行动，也只是从属于某个终极性的消极目标，那就是维护被认为具有合理性的社会存在。当然，凯恩斯主义使社会治理行动显示了某种积极特征。但是，这种积极特征却是不真实的，它并没有使近代以来所拥有的这种社会治理模式发生根本性质上的改变，只是在行动表现上有了一些此前显得较弱的所谓积极干预。事实上，它是把事后响应的机制提到了事前，社会治理的目标和性质都未发生改变。如果说所谓凯恩斯主义模式具有某些积极行动特征的话，那也是工业社会的低度复杂性和低度不确定性使它映现出了积极性，而在实质上，依然属于一种消极的社会治理。如果放在全球化、后工业化所带来的高度复杂性和高度不确定性背景之中，它的积极性特征也就完全消失不见了；如果强行开展凯恩斯主义模式的所谓积极行动的话，所呈现给我们的只能是一些“乱行动”。所以，在高度复杂性和高度不确定性条件下，所要追求的是社会治理模式上的积极性而不是去维护法制秩序的消极行动。其中，把拥有各自利益追求的行动者整合到一个合作体系中，让他们通过合作的方式达成自己的利益目标，就是社会治理获得积极特征的力量源泉。高度复杂性和高度不确定性条件下的社会治理必然是一种积极的社会治理，行动目标的前瞻性、响应机制的灵活性、方式和方法上的多样性等，都是可以使社会治理获得积极特征的重要途径，然而，最为根本的还是行动者的合作。当合作成为社会治理的基本内容和行动模式时，也就自然会显现出积极特征。

（荐稿人：陈小明）