政府体制改革是经济体制改革的中心环节。但是，到底怎么样推进政府体制改革，似乎一直缺乏有中国逻辑的理论指导。代水平所著的《政府产权的理论逻辑及其边界约束:兼论中国政府改革》一书在以下三个方面有理论创新。

　　第一，基于中国30多年来改革所遇到的体制硬核问题，提出了政府改革是我国“后改革时代”改革事业的重点和难点，政府行为的规范与治理成效是决定我国经济社会发展能否良性发展的关键的观点。本书从一般理论出发，对“政府产权”范式的理论内涵进行了深入的探索。作者指出，政府产权本质上就是政府的行为选择。政府产权与社会产权(个体产权、企业产权)相比，有其自身的特性，集中表现在:一是政府产权对社会产权有着广泛而直接的影响。“广泛”指的是政府产权与社会产权之间的关系覆盖面很广，交易主体众多，交易关系复杂。以最为常见的税收征管为例，一个政府拥有众多不同层级的税收征管部门，他们会向众多纳税人征缴税款，而且税目繁多，征税程序也较为复杂。“直接”指的是政府产权直接决定着社会产权交易效率的高低和交易公平的实现。以产业准入为例，政府通常会控制某些产业的市场准入，如果政府为了自身的利益，和企图垄断市场的少数市场主体勾结在一起，以某种冠冕堂皇的理由刻意维持垄断，那么就会直接影响到难以进入该领域的其他市场主体的利益，进而影响整个社会的交易效率，也难以实现社会公正。如果关涉民生的行业依然维持着事实上的行政垄断，少数几个企业获取了较高的垄断利益，其他市场主体就难以和它们展开竞争，其结果是广大消费者承受着成本较高、质量较差的产品和服务。也就是说，政府产权与社会产权之间的关系呈现的是一种“多对多”的复杂关系，不像社会产权主体之间“一对一”或者是“少数对少数”的简单关系，个体产权的行使终究难以对全社会形成直接影响。二是政府权力极易发生扩张和变异，政府在行使权力的过程中较为容易地实现自己的利益。政府产权主体的自利性和产权交易环境的复杂性共同决定了政府产权的这一特性。政府产权交易环境的复杂性主要是指政府要面对众多公众、众多复杂事务，如此一来，政府行为的合法性评判也就复杂化了，这就为政府产权的行使提供了很大的弹性空间，可供政府选择披挂的合法性外衣就多了，政府为了实现自身利益而行使公权力也就在所难免。

　　第二，作者通过对政府产权理论逻辑的分析敏锐地发现，在现代政府权力结构中，最为困难的地方在于界定政府公权力与执行公权力的官员的个人行为偏好边界。一般来说，获取公权力执行者的官员个人，对把个人偏好(也可能是其所代表的利益集团的偏好)合法地通过公权力的形式体现出来有着极强的动机;这一后果，不但影响到社会的公平公正，而且会使社会的产权关系受到极大扭曲。由此引发了作者关于政府产权边界界定的讨论。

　　温加斯特(Barry Weingast,1995)指出了一个经济体系的基本政治困境:“一个足够强大以保护产权和实施契约的政府，同时也足以侵犯其公民的财产。繁荣市场不仅需要适当的产权体系和契约法，也需要一个足以限制政府侵犯财产能力的安全的政治基础。”如何才能摆脱温加斯特所说的政治困境呢?人们普遍认为，解决这些问题的核心要义在于对政府行为的控制，也就是对政府产权的边界进行约束。政府产权边界约束最基本的问题是约束主体的确定和约束方式的选择，其中，前者是更为基础的问题。哪些主体可以成为政府产权边界约束的力量呢?作者认为政府的自我约束、与政府相对的私人主体的约束以及政府之间的竞争是政府产权边界约束的关键力量，对每个约束主体力量的具体分析有助于明晰政府产权边界约束的基本问题。

　　同时，作者还探讨了正式制度规则和非正式制度规则及其两者的协调机制对政府行为边界的约束问题。作者认为，政府权力边界要清晰，不但要强化约束机制，更重要的是要强化监督机制。不论是政府组织之间的监督，还是公众对政府的监督，都需要付出一定的监控成本。古往今来的政府，为了防止政府公务人员做出“祸国殃民”的不当行为，都会建立专门的组织，制定专门的制度来监控它们的行为。

　　第三，作者运用上述理论，对中国的政府体制转型问题进行了理论阐释。作者认为，政府转型的本质是政府产权形成机制的探索和边界约束的调整。我国的所有制改革，实质上是政府产权和社会产权边界的界定和调整过程。

　　作者以国有经济的改革为例分析了政府与企业之间的权力及权利的重新界定的意义。作者指出，我国的国有企业经过30多年的改革，政府与企业之间的产权关系有了重大调整，这种调整反映了我们对政府产权形成机制的认识mdash;mdash;政府的“经济人”本色及政府的有限理性，同时也探索出了对政府产权边界约束的一些办法mdash;mdash;法律、政策等制度对政府行为的限制。国有企业改革的成效是我国政府产权变革较为成功的有力验证。国有企业改革的历史就是不断修正政府行为边界的过程，尽管我国的国有企业改革使得政府与企业之间的产权关系有了很大的改善，但是仍然难以从根本上解决国有企业存在的一些问题，根源在于政府的行为选择往往是“按下葫芦起了瓢”，政府手中依然有控制企业的权力。虽然政府多次将一系列权力从政府转移到管理层，使政府对国有企业的控制逐渐减弱，但政府可能会寻求其他方式来对国有企业进行控制。如政府利用自己对国有企业高层管理人员的选择权和对他们政治前途的决定权，利用自己对关键资源的掌控，利用自己强大的政治影响力，实施对国有企业的干预，这种状况至今没有实质性变化，这也成为我国国有企业现今改革的最大障碍。

　　同时，作者还重点针对权力寻租与腐败问题从政府产权的视角进行了理论阐释。作者强调，权力寻租与腐败深刻地影响着社会的产权关系，它损失的不仅仅是公共财政，而且还波及每个个体的福祉;不仅耗费物质资本，而且还损耗人力资本和社会资本(权力寻租与腐败往往让有能力的人难以发挥积极作用，贪腐横行、诚信危机导致整个社会的交易成本提高)。权力寻租与腐败的成因很复杂，是多方面因素综合作用的结果，但最为本质的是政府产权在政治领域没有进行根本性变革，也就是我们通常所说的政府(政治)体制改革进展缓慢，没有实质性变革。具体表现为政府权力的制约机制不健全，不论是以“权力制约权力”还是以“权利制约权力”，都没有发生根本性变化;政府权力的公开性不足;民主与法治建设水平较低等，总而言之，政府权力恣意行使的状况较为普遍。为此，作者指出，深化政府改革是推进市场化改革的正确路径和关键环节，不失时机地推进民主化的政治体制改革是当前和今后改革的攻坚战。

　　总体而言，该书的出版，开辟了探索政府行为者理论的新视角，也为十八届三中全会提出的市场化改革提供了一个理论参考。

　　(本文是西安交通大学经济与金融学院教授冯涛为《政府产权的理论逻辑及其边界约束:兼论中国政府改革》一书作的序，刊发时略有删节)

（荐稿人：陈小明）