一、引言

　　中国的城镇化是“21世纪影响世界进程和改善世界面貌的两大事件之一”。城镇化是一项极为复杂的系统性工程，社会治理的水平和质量直接关乎其成败#城镇化中的社会治理体系包含着制度、机制$路径和技术手段等硬件部分，但也离不开治理价值和目标等软件要素。公共性恰是我国城镇化中社会治理的基本目标和终极理念，也是应该遵循的价值基础和行动逻辑，是回答城镇化走向哪里、社会治理为了谁的“元叙事”。

国外学者中，汉娜.阿伦特和哈贝马斯对公共性的研究较为系统和深入，我国学者对公共性的内涵阐释也非常丰富#就一般意义上来讲，公共性旨在实现特定时空范围内的公众共同利益，代表着公正平等民主开放等公认的现代精神，意味着公众通过一定的组织形式，形成多种社会公共力量，超越政府单一主体的公共事务管理，体现着个体摒弃个人利益，基于理性、法治的正当途径参与公共活动。可以说，公共性在当代语境中，最核心的内涵在于价值目标和公众参与。

　　“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民群众的根本利益”，是当前全面深化改革新时期中央对社会治理的总要求，也是公共性目标的体现。然而，当前我国城镇化进程中，社会发展与社会矛盾共存，传统社会管理模式弊端渐显，会治理的公共性在追求经济效率的快节奏中陷入困境。国际上转型国家的拉美陷阱、社会治理陷阱等社会风险，正在向我国蔓延#关注社会治理的公共性问题，引导城镇化治理的正确价值导向，具有重大而深远的意义。

二、城镇化中社会治理的公共性困境

改革开放以来，我国城镇化进程不断加快，市场经济体制逐步确立，社会步入快速转型期#传统的社会管控模式一再修补，仍然落后于社会公众不断增长和变化着的各方面需求，各种社会矛盾和利益冲突时隐时现，社会治理面临着较大的挑战。

　　1. 重经济发展，轻社会治理，公共性被埋没

　　我国的城镇化进程与市场经济相生相伴。部分地方政府对城镇化的理解和定位，就是高楼大厦、公路广场$新区开发#一些地区贪大求快，造城运动此起彼伏，众多经济事务被视为头等大事，而对于社会事务的治理却进展缓慢，征地补偿安置等民生问题、阶层分化带来的社会矛盾，以及居民公共意愿等，在城镇化大旗下往往被掩盖#一些农民“被上楼”，由于没有相应的产业基础和就业岗位，自身又缺乏必要的职业技能，陷入了“没地种、没活干”的尴尬局面，极易滋生社会问题，成为社会不稳定。

　　2. 重经济指标，轻公共利益，公共性被替代

在城镇化进程中，不少地方政府将GDP作为重要的政绩指标，城镇化的方方面面都带有浓厚的功利性色彩#从中央到地方，各种指标被层层分解，城镇化率$城市人口规模$建成区面积$中小城镇数量等反映城镇化速度的指标迅速增多#地方政府在城镇化的大潮中你追我赶，成为自我利益最大化的“理性人”。加之权力约束机制的不健全，行政理念从服务公众替换为服务于考核指标。这样一来，基层政府人员在面对当地群众时，僵硬的行政指标与公众的合法权益相冲突的现象不断发生。在社会治理领域，社会问题遭到压制而不是得到妥善解决，群众的公共利益被地方政府的“创先争优“所替代。

　　3. 重行政方式，轻社会参与，公共性被抑制

传统城镇化中社会治理的突出特征，就是政府采用自上而下的行政方式来达到几乎全部的治理目标。从国外城镇化的发展经验来看，政府“有形之手“和市场“无形之手”的相互配合必不可少。而我国不少地方城镇化中，行政方式统领一切，从城镇设置、重大项目规划选址$基础设施配建，到市民( 农民) 的民生问题、不同群体间的利益协调，行政方式无所不及#公民参与社会治理的渠道较少，公众意愿和社会组织的声音被抑制。城镇化中的诸多问题，几乎全靠动用大量的行政资源来解决。这种传统的管理方式，不仅推高了社会管理的行政成本，而且在面临日益复杂的社会问题上，往往解决无方，效率和效果都大打折扣。

　　4.重在“维稳不出事”，轻维权和问题解决，公共性侵蚀

传统的维稳型社会管理模式，重堵轻疏，重压轻释。城镇化是社会发展和文明的象征，但是这个过程中产生的流动人口、劳资纠纷、贫富差距、补偿安置等问题，持续得不到有效解决，问题和矛盾被维稳模式压制。有些地方政府把维稳和管制作为社会管理的主要工作，把“不出事”当成社会管理的重要目标。“维稳大于维权”的逻辑导向驱使某些行政官员对群体性事件管控防，对公众的合法维权行为也十分抵触和敏感，甚至不惜侵犯公民的人身自由和各项权利。这种试图隐藏或压制社会问题和矛盾纠纷的做法，不断挤压了原本就十分有限的社会公共空间，使整个社会的风险日益累积，潜在风险一旦失控则很容易带来强大的破坏力量，甚至导致社会断裂。公共性在维稳模式下逐步被侵蚀和削弱。

　　三、城镇化中社会治理公共性困境的原因探析

　　1. “差序格局”造成公共性土壤贫瘠

　　城镇化中的社会治理，是城乡文化交融的磨合与调适。从历史上来看，现代意义上的“公共”意识在我国并没有肥沃的土壤。美国传教士Arther Henderson Smith(1845-1932) 在其所著的《中国人的特性》一书中指出，中国人普遍缺乏公共精神，有私无公或公私不分#近代中国思想界大师级人物梁启超在《论中国国民之品格》一文中，也深刻地指出了中国人“公共心之缺乏“。现代以来，费孝通的“差序格局”理论可谓是对我国传统社会格局的经典诠释。他认为，中国社会是以“自我主义”为中心，“不是一捆一捆扎清楚的柴，而是好像把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹”。这种观念在生活中的表现就是公共利益与个人利益的界限被淡化，私德居首，公德心不足。

　　城镇化进程的加快、市场规则意识的增强和人们活动范围的增大，使中国传统的城乡社会格局面临着很大冲击#一方面，传统城镇化是以工业化的思维模式构筑社会管理体系，科层制特征明显，讲求规则和等级，对个人“私”的关系是排斥的; 另一方面，市场经济的发展，开放$平等$公平等现代市场精神渐入人心，也在不断冲击着传统的“熟人社会”。但是，与理论分析相悖的是，我国社会的“差序格局”却以独特的形式与城镇化、市场化并存，尽管血缘关系上有所淡化，但亲亲疏疏的关系逻辑，在政府组织$非政府机构以及基层自治组织( 社区、村民委员会) 中仍然多有表现，成为某种程度上的“利益集团”对于今天的社会治理而言，这种新型的“差序格局”既是国情$社情的体现，也是“利己主义”的放大器和毒瘤#在这样的背景下，我们不难发现，当前社会治理中公共性的生长土壤仍然是贫瘠的，人们时常主动或不自觉地陷入各种各样的“关系圈”，”公共性”意识却不易生根。

　　2. 现有制度的技术理性制约了公共性生长

20世纪90年代以来，我国制度建设力度不断加大，各方面制度的科学化和规范化程度日益增强，理性主义、绩效管理的倾向日趋明显#以计划经济时期工业化思维为导向的整个制度体系都在逐步迈向管理科学化，但这种趋势对公共性的生长和培育却并非有利因素。

　　首先，传统社会管理体制人为地分割了公共空间，导致社会的%碎片化!$以行政体制为依托的一整套社会管理制度，在城镇化过程中依然保留着严格明确的体系，并不断将技术治理更加精细化。横向层面采用属地管辖制，在制度设计上，不同地区之间的社会成员，按照行政区划分别归属不同的地方政府治理#即使在同一地区，不同的社会事务也分别归属于民政、公安、教育、交通等不同的政府部门管辖#纵向层面上，从中央政府$省级$市级到县级，

分别享有不同的社会事务管理权限。这种横纵明确、条块分割的管理结构，同级政府、同级部门之间横向联系较少，纵向上非直接隶属的上下级政府及部门之间也很少合作，社会公共空间被分割为众多的“碎片”，不利于公共性的生长。其次，城镇化中理性的制度进步较快，而民主的制度相对滞后，社会公众参与制度的缺失使公共性缺乏群众基础。理性化制度建设中，公众利益被替代，关注经济发展的路径较多，关注民主参与的途径较少。社会公众对于涉及自身利益的重大公共事务缺乏有效的参与渠道，即使某些社会公共事务采取了政府信息公开，公众层面也因专业知识欠缺而难以表达实质性意见。

　　3. 参与主体缺位，社会组织成长缓慢

中间阶层是公共参与的重要主体，也是社会稳定的重要缓冲地带$#在任何社会中，中间阶层都是维系社会稳定的最重要的社会力量。我国的中间阶层在城镇化过程中发生了很大变化，新的群体逐渐形成#例如，知识分子$普通干部、私营业主、国企和外企人员等都可以称为中间阶层群体。但是，作为公共活动的参与主体，从数量上来讲，中间阶层占社会整体比重仍然较低，而且大多属于“体制内”从业人员，在表达真实公共诉求上往往“失声”。因此，作为公共参与的个体和群体基础，无论在城镇还是乡村，中间阶层群体仍然相当匮乏。社会组织层面，我国各类社会团体和社会组织参与公共事务治理的主体意识不够强烈#首先，在

城镇化大潮中，许多社会组织往往以获取资源、壮大自身力量为目标，而不是以某种特定的公共利益为价值追求，实际上并非现代意义上的真正社团。其次，传统的社会团体组织兼具双重属性，一方面，由于登记注册$年检管理和资源配置大多依附于各级政府部门，这些社会组织本身就具有一定的行政职能，运行当中官僚性十足; 另一方面，作为专注于某一领域的特定社会团体，这些组织又在形式上不断宣称其自治机构的特征。这两种属性在实践中的冲突，导致某些传统社会团体和组织难以发挥自身应有的作用#最后，个别基层组织或是关注某个特定社会事务的社会组织，在实际运行中还处于“自娱自乐”的“俱乐部产品”阶段，没有真正起到接地气、诉民意的社会期望功能。（荐稿人：叶敏）