党的十七大和十七届历次全会都对加快行政管理体制改革提出了要求。2008 年 2 月 23 日，胡锦涛总书记在主持中央政治局第四次集体学习时指出，要创新行政管理体制，建设服务型政府。深入研究新时期加快行政管理体制的措施和目标，积极推进行政管理体制和机制的创新，大力推进服务型政府建设，是当前一项十分重要而紧迫的任务。

　　（一）改革开放以来经济改革快速发展，至新世纪初我国已基本建立社会主义市场经济体制，行政改革的不断推进，使行政管理体制基本适应经济社会发展的要求

　　改革开放之前，我国经济基础是以计划管理为主的经济体制，上层建筑是政府权力高度集中的以管制为主要职能的行政体制。1978 年，党的十一届三中全会提出：“在党的一元化领导之下，认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象”，“应该着手大力精简各级经济行政机构”，“实行分级分工分人负责，加强管理机构和管理人员的权限和责任，减少会议公文，提高工作效率，认真实行考核、奖惩、升降等制度”［1］。从 20 世纪 80 年代开始，我国经济改革从农村到城市，从发展商品经济到建立市场经济，在相当短的时间里彻底打破了僵化的计划经济体制，使社会经济因素很快活跃起来，国民经济迅速得到恢复和发展。与此同时，我国连续进行了多次比较集中的行政管理体制改革和机构改革，一方面使政府努力适应市场放开后经济社会环境的变化，另一方面又使政府能够成为主动推动经济改革的重要力量，用行政改革促进经济改革，用行政改革的成果巩固经济改革的成果。经过大约 20 年的努力，在新世纪之初，经济、政治、社会和行政都发生了深刻变化。经济上已经基本实现了自由竞争，集权过多的行政体制也有了一定改变。2002 年，江泽民在党的十六大上郑重宣布：“社会主义市场经济体制初步建立”，提出要“深化行政管理体制改革”［2］。同年，党的十六届二中全会通过了《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》，提出：“行政管理体制和机构改革是推进政治体制改革的重要内容，是推动我国上层建筑更好地适应经济基础的一项重要的制度建设和创新。”［3］《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》是我们党的历史上第一次以全会的领导方式对行政管理体制改革作出全面、正式的要求。此前，20 世纪的两次国务院政府机构改革的方案是经过中共中央政治局审议通过的并建议国务院将这个方案提交全国人大会议审议。1993 年，党的十四届二中全会在我们党的历史上第一次审议通过了《关于党政机构改革的方案》，但是仅就该次改革方案而研究通过的［4］。2002 年，在党的十六届二中全会上通过一个《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》，建议国务院根据这个意见形成《国务院机构改革方案》提交十届全国人大一次会议审议［3］。这与前述的政府体制改革有三点区别：一是以前的政府体制改革方案是由中共中央政治局审议的，而从 2002 年开始政府体制改革方案要在党的更高层次会议即全会上审议，这标志着党对行政管理体制改革更加重视、更加审慎、更加民主；二是以前的政府体制改革方案是由政府将改革方案提交给执政党，党中央直接审议国务院体制改革方案，而从 2002 年开始党中央只审议政府体制和机构的比较原则性的“意见”，不直接审议体制改革的具体方案，这就可以看到党和政府在推进改革上的分工与合作mdash;mdash;mdash;党负责政治决策、宏观设计和整体推动，而政府自己负责政策议程、拟订方案和具体实施，这样有助于加强和改善党的领导，改进党政关系，也有助于强行政改革的动力；第三，特别有意义的是，在次重要的会议上，在这个重要的文件里，出现了以前对政府体制改革的定位未曾有过的提法，行政改革“是推动我国上层建筑更好地适应经济基础的一项重要的制度建设和创新”，也就是说，从这时开始，我们党把行政改革与创新并提，这就赋予了行政改革新的内涵、新的期待，特别是标志着转变政府职能进入了一个新阶段。

　　行政改革主要从单维度地破除计划经济下的管理模式，到多维度地推进经济建设、政治建设、社会建设、文化建设和生态建设的改革模式，需要政府一方面继续破除不适应社会主义市场经济需要的行政体制机制，另一方面创新政府职能和工作方式，使之发挥上层建筑对经济基础的反作用，促进经济社会协调和改革发展稳定的整体推进。这一进程完全是与我国改革开放的深入联系在一起的。2003 年，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》论述了社会主义市场经济体制建立的过程：“十一届三中全会开始改革开放、十四大确定社会主义市场经济体制改革目标以及十四届三中全会作出相关决定以来，我国经济体制改革在理论和实践上取得重大进展。社会主义市场经济体制初步建立”，同时进一步提出了“完善社会主义市场经济体制的指导思想、原则、目标和任务”。而完善社会主义市场经济体制的基本要求就是在经济建设、政治建设、社会建设、文化建设和生态建设的高度来定位，来总体设计和谋划改革［5］。全会对深化行政管理体制改革重点提出了“完善经济法律制度”的要求，使政府法制建设和建设法治政府成为与体制改革同样重要的任务，充分体现了深化行政改革的重大意义。2007 年，胡锦涛在党的十七大上提出，“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。十七届二中全会通过的《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》指出：“从总体上看，我国的行政管理体制基本适应经济社会发展的要求，有力保障了改革开放和社会主义现代化建设事业的发展。”同时提出“深化行政管理体制改革的总体目标是，到 2020 年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”［6］。这是从 2002 年提出了建立与比较完善的社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制构想后通过各级政府大量的实践和理论界广泛的研究，第一次明确提出了行政改革的目标选择，是建设服务型政府。

　　（二）将建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制作为行政改革的总体目标提出，表明政府组织结构和运行方式已经基本改变了计划经济下的体制机制，进入一个新的发展时期，改革的重点要从“破旧”转向“创新”

　　在党的十七届二中全会通过的《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》中，“中国特色社会主义行政管理体制”这一重大命题是整个文件的灵魂，如同一根红线贯穿全文。提出这一论断，本身就意味着行政改革的探索已经从 2002 年框架式地提出行政管理体制要适应“完善社会主义市场经济体制”的需要，到了比较自觉地从中国特色社会主义理论、道路、制度的总要求下对行政管理改革目标进行制度性设计的新阶段。

　　对行政管理体制作全面设计、总体设计和顶层设计，是《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》最大的创新。《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》指出：“通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。”［6］这三个转变是对此前近三十年行政改革经验和智慧的科学总结，也是指导今后行政改革的总要求、总原则和总目标。第一个“转变”是针对政府职能讲的，这里包括在新形势下政府职能转变不仅要继续减少行政审批，减少对微观经济的直接干预，继续做“减法”，而且还要加强社会服务、公共管理职能，要加强与国际组织的公共关系职能；第二个“转变”是针对政府组织结构讲的，强调机构和编制管理要实现“硬约束”；第三个“转变”是针对行政流程和管理方式讲的，特别强调“透明度”。三者相加，就是要全面创新行政管理理念、体制、机制和法制。在三个转变的表述中也没有出现“从hellip;hellip;向hellip;hellip;转变”，而是直接讲“向hellip;hellip;转变”，这蕴涵着我国经过近三十年的行政改革在政府职能、组织机构和管理方式等方面已经发生了很大变化，之所以提出“转变”实质上是希望在新的起点上做出新的努力。以“破旧”为主向“创新”为主的转变，是符合我国当下的客观情况和形势的，是符合政府改革阶段性特征和需要的，也是符合社会变革的内在要求的。

　　提出决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的理论，指导行政改革将科学配置权力、合理制衡权力作为重点，是行政管理体制创新的又一领域。应当说，我们国家的权力结构和运行机制是符合自己国情的，能够集中力量办大事，最大限度地发挥社会主义制度的优越性。但是，在具体实践中，一些地方和部门也确实存在权力过分集中的问题，从而导致权力滥用现象的发生。这些年来，我们在强化权力监督方面，进行了积极的探索，做了大量有益的工作，已经取得一些成效。在加强权力制约方面，虽然也采取了一些措施，但进展缓慢。一些地方和部门主要领导的权力仍然得不到有效制约，有的部门既当“运动员”，又当“裁判员”，还当“教练员”，自己制定规矩自己执行等现象普遍存在。通过适当分解决策权、执行权和监督权，使决策职能、执行职能和监督职能由不同部门相对独立行使，努力形成不同性质的权力既相互制约、相互把关，又分工负责、相互协调的权力结构。做到决策更加科学，执行更加高效，监督更加有力，从而保证权力依法运行，最大限度地防止权力滥用现象的发生，这是解决当前我国政治、经济和社会领域诸多问题的一个根子所在。建立决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，就是要在巩固以往行政改革成果的基础上，继续坚持政府在党的领导下依法行政、坚持民主集中制、强化纪律检查和行政监察，发挥人大对政府和司法机关的制约监督作用，健全各部门各系统内部权力的合理配置，严格划分不同权力的使用边界，加强对权力使用的规范和限制，形成部门内部的权力制约与协调机制，健全组织法制和程序规则，把不同权力的行使通过法律和规章确定下来，纳入法制化、程序化轨道，保证分工明确、各司其职、各负其责，按照法定权限和程序行使权力、履行职责，规范和公开行政权力，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。

　　推行以职能有机统一的大部门体制为基本内容的行政改革，提出理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，完善行政运行机制，是行政改革的新举措。“大部制”改革的思路，是对中国行政管理体制改革在新的历史条件下适应市场经济发展的一个新举措；它可以化解政府部门中存在的机构重叠、职责交叉、政出多门的矛盾以及权限冲突，有助于减少和规范行政审批，简化公务手续和环节，提高政策执行效能；也是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式。“大部制”是大部门体系和机制的有机统一，缺一不可。大部门体系是一种由核心化的行政决策中枢及其办事机构、综合化的政府组成部门、专门化的执行机构三个要素形成的政府组织架构。大部门机制是实现制约与协调统一、部门之间协调与部门内部协调统一的运行机制。“大部制”改革是政府组织架构调整与政府运行机制再造的统一。“大部制”的实质是对政府治理模式创新。

　　加强政府应急管理，是行政管理的又一重要创新。对突发公共事件的管理与常态管理有很大的不同，需要有相应的管理主体、管理资源和流程，在科学发展观的指引下提出建立政府应急管理的“一案三制”，即应急预案、应急管理体制机制和法制，是对传统行政管理模式的大突破，也是对以往行政管理方法的新探索。

　　（三）当前行政管理体制创新仍然要以政府职能建设为重点，这就决定了改革创新的突出任务是建设服务型政府

　　党的十七大提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。按照笔者的理解，一是明确了行政改革的基本方向，二是主要从政府职能转变的角度和层面提出的行政改革方向。政府体制改革的目标不是单一的，建设法治政府、责任政府、廉洁政府、效能政府等等是从不同层面、不同领域提出的要求，都是不可或缺的，而从行政管理体制改革的核心mdash;mdash;mdash;转变政府职能而言，建设服务型政府是管总的，是行政改革的总抓手［7］。

　　把建设服务型政府摆在突出位置，有着重要的现实意义。第一，按照科学发展观和社会主义核心价值体系的要求，人民政府更好地为人民服务，政府更加注重社会管理和公共服务，使公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，建设服务型政府体现了政府的根本职能和职能转变的根本方向；第二，公共服务是政府全方位的最基本职能，为各个政府部门、各个层级政府所共有，而其他职能则往往以某个层级、某些部门为主，服务型政府的表述，概括了我国各级政府及其部门的共有职能，强化了政府的公共属性，符合现代政府共性规律，有助于推动各级、各区域政府全面履行职能；第三，改进政府管理方式，就是要更好地为经济发展服务，为社会公众服务，管理要体现服务，管理要与服务统一起来，寓管理于服务之中，建设服务型政府，充分体现了政府管理创新的客观要求。所以，服务型政府建设是全面创新行政管理最主要也是最基本的内容。提炼出“服务型政府”的概念，有利于准确把握我国政府改革的定位、方向和主要内容；有助于科学界定政府职能，明确行政管理体制改革的关键是转变政府职能；有助于政府转变作风，创新方法，提高绩效。建设服务型政府，这是一项重大创新，需要做艰苦的努力和不懈的求索。

　　2008 年 2 月 23 日，胡锦涛总书记在中央政治局第四次集体学习时指出：“要增强建设服务型政府的紧迫感和责任感，切实把建设服务型政府列入重要议事日程，制定工作规划,确定重点任务，加强领导，精心组织，积极推动，不断取得新进展。”这里提出的制定建设服务型政府的“工作规划”的要求，是与党的十七大提出的“要制定行政管理体制改革总体方案”一致的。将行政管理体制改革的长远目标与阶段性目标相结合、全面推进服务型政府建设与重点突破公共服务领域的薄弱环节相结合、改革实践与创新理论相结合，是新一轮行政改革的亮点所在。《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》本身可以看做是一个行政改革的“顶层设计”，但是这个意见不是服务型政府建设的规划，也不能取代行政管理体制改革的总体设计。国家和地方的十二五规划中大量涉及公共服务发展的指标和体制机制建设，是带有服务型政府建设规划性质的重要文件，但是往往是散见于经济、社会、文化和生态建设的各部分，由不同的政府部门落实，难以体现服务型政府建设的总体要求和各项公共服务之间的内在联系。有的地方已经制定或正在制定《服务型政府建设规划》，是很有意义的，值得提倡。近些年来，行政管理实践与公共管理学术研究交汇的一个集中点，就是建设服务型政府，这不是偶然的。将新时期行政改革的重点放到创新上来，放到服务型政府建设上来，也不是偶然的，它是改革深化的结果，也是知识经济时代的必然要求。历史唯物主义告诉我们，生产方式的变革是客观的、不以人们意志为转移的，上层建筑只有适应这一客观变化而变革，才能推动社会发展，反之，就会阻碍社会发展。历史发展了，生产方式变了，行政的基本形态也要变。我国现处于社会主义初级阶段，工业化和信息化同时并举，既要继续运用传统的改革工具，又要学会创新革新工具，不断主动地把改革和创新结合起来，才能为我国经济社会发展创造强大的动力，让社会和谐稳定充满生机活力。

　　参考文献：

　　［1］中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报［N］.人民日报，1978-12-23.

　　［2］江泽民.全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面mdash;mdash;mdash;在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告［N］.人民日报，2002-11-18.

　　［3］十六届二中全会通过国家机构领导人员人选建议名单及机构改革的意见［N］.人民日报，2002-02-27.

　　［4］中国共产党第十四届中央委员会第二次全体会议公报［N］.人民日报，1993-03-08.

　　［5］中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定［N］.人民日报，2003-11-02.

　　［6］关于深化行政管理体制改革的意见［N］.人民日报，2008-03-05.

　　［7］高小平.行政管理体制改革关键是转变政府职能［N］.人民日报，2008-02-27.

(荐稿人：叶敏）