进入新千年以来，中国从上到下大兴服务型政府建设之风，学界对此的探讨也逐渐呈现汗牛充栋之势。服务型政府建设，这不是一个小问题，其中包含着极为丰富庞杂的内容，所以从政界到学界，人们对此的探讨也是多种多样，涉及方方面面。不过笔者发现，相对而言，在这些探讨［1］中，有两个方面似乎还是薄弱环节：一是在层次上，笼统探讨服务型政府建设的居多，而细分政府的层级进行有区别的研究，特别是对地方服务型政府建设的探讨，似嫌不足；二是在内容上，泛泛探讨服务型政府建设大问题的居多，而认真仔细地探讨服务型政府建设中的一些所谓的小问题mdash;mdash;mdash;但绝不是无关痛痒的小问题mdash;mdash;mdash;的，似乎也太少。鉴于此，本文试图走一条不同寻常的研究路子，来专门探讨一下地方服务型政府建设中公众诉求的表达问题，以期对我国服务型政府建设的理论和实践有所助益。

一、公众诉求表达的必要性和重要性

　　在地方服务型政府建设中，甚至可以说，在一般的服务型政府建设中，公众诉求的表达，是十分必要且重要的。首先，公众诉求的表达，这是服务型政府的应有之义。什么是服务型政府？“所谓服务型政府就是指政府遵从民意的要求,在政府工作目的、工作内容、工作程序和工作方法上用公开的方式给公民、社会组织和社会提供方便、周到和有效的帮助，为民兴利、促进社会稳定发展。服务型政府的服务主体是各级政府，服务对象是公民、社会组织和社会，服务的宗旨是为民兴利，促进社会的稳定发展，服务的内容是由民意决定，服务的方式是公开透明的方式。”［2］概言之，服务型政府实际上就是民主的政府，就是为民服务、对民负责、受民监督的政府。所以正如很多学者都已指出的那样，服务型政府概念的提出，标志着有关政府的价值定位发生了根本的转变，这就是以公民和社会为本位而非以政府为本位。如果以政府为本位，那么政府的行为就只可能是统治和管理；只有以公民和社会为本位，政府的行为才能转变为服务［3］。但是，一个显见的问题是，如果缺乏相应的力量来推动和保障，政府的价值定位和行为向服务公民和社会转型，就只可能是一句空话。根据公共选择学派的观点和对现实的经验观察，我们知道，实际上政府也是自利的主体，他们缺乏服务于公民和社会的自觉意识。所以，指望政府依靠自觉来实现向服务型政府的转变无异于痴人说梦，因而只能依靠政府之外的力量来推动和保障。那么，这种外在力量是什么呢？只可能是政府所要服务的对象，即公众，因为只是对他们来说，服务型政府才是有利的，所以只有他

们才最希望政府成为服务型政府。而公众推动和保障政府成为服务型政府，其方式或途径，就是他们的政治参与。只有通过公众的政治参与，政府才能不断地受到鞭策和警醒，他们才不会忘记自身的价值定位，并且使自己的行为转变为服务。而说到公众的政治参与，这是有诸多内容和方式的，但不管怎样，其前提条件和基本方式都只能是公众诉求的表达。因为公众之所以参与到政府的过程中来，就是为了实现他们的某种诉求；而如果诉求无法表达，或者得不到通畅合理的表达，那么公众的政治参与也就只是一句空话而已。所以由此倒推回去，公众诉求的表达，这就完全是服务型政府作为民主政府的本质所规定了的。没有公众诉求的表达，就不可能有所谓的服务型政府。

　　其次，公众的诉求是确定服务型政府的基本职能和服务项目的根本依据。政府是干什么的？他们应该干什么？这就是政府的基本职能问题。传统的或者说非民主的政府，由于是以政府为本位，因此在政府基本职能的问题上，当然是从统治者的立场来进行确定的，比如说侧重于统治的职能。但是，现代的服务型政府既然是以公民和社会为本位，那么政府的基本职能，就只能依据公众的诉求或需要来确定。现代政府愈加侧重于承担社会保障职能，这就是顺应民主化时代公众诉求的一个重要表现。至于说在基本职能的范围内，政府需要提供哪些具体的服务项目，比如医疗保障或者公平教育，当然也只能根据公众的诉求来确定；否则，那些所谓的服务就只会是政府的一厢情愿，而非为公众所真正需要的。比如说，现在中国所搞的“新农村建设”，究竟在什么意义上是农村公众的需要，这就是一个很大的问题。实际

上，现在中国的服务型政府建设，其中一个很大的问题就是，公众的诉求在确定政府的服务项目方面所起的作用还很不够，上级意志、长官意志、政府意志的东西还是太多。既然公众的诉求是确定服务型政府的基本职能和服务项目的根本依据，那么公众诉求的表达就理所当然是必要且重要的了。因为如果公众的诉求得不到表达，那么他们的诉求也就无法发挥作为根本依据的作用，并且存在着被政府歪曲或者强加的危险，从而无法保证服务型政府的实现

。

　　再次，公众的诉求也是对服务型政府进行绩效评定的根本依据。政府究竟在什么意义上和在什么程度上成为服务型政府，这当然不能由政府自己来评定，这种权力只能属于公众。既然服务型政府的基本职能和所提供的具体服务项目，都是回应公众诉求的结果，那么对于服务型政府的绩效的评定，也只能依据公众的诉求来进行。不仅如此，在这个时候，公众所作出的评定也可能会以诉求的形式表现出来。这是一种反馈性质的诉求，表达的是对政府服务的满意或者不满意。比如说，如果政府在公平教育方面所提供的服务不为公众所满意，那么他们就会继续要求公平教育。有诉求，当然就需要表达，否则诉求就会落空。因此，在对服务型政府进行绩效评定的过程中，也需要公众诉求的表达。

　　最后，地方服务型政府建设尤其需要公众诉求的表达。在一个地域和人口都稍具规模的国家，如果政府设置不当，那么政府与公众之间就很容易产生较大的距离，这对于一个国家来说绝不是幸事。有鉴于此，在这些国家一般都会设置地方政府，以便拉近与公众之间的距离。所以，在任何设置地方政府的国家中，地方政府都是与公众最为接近的政府层级，与之相对，全国性政府则是距离公众最远的。然而也正因为地方政府与公众最为接近，所以如果他们要建设成为服务型政府，那么公众诉求的表达也就变得最为必要和重要。如果说公众对于全国性政府或者高层级地方政府的诉求多是全局性的、一般性的、长远的mdash;mdash;mdash;因为这些

政府距离他们的实际生活太远，那么相对而言，他们对于地方政府的诉求，则多是局部的、具体的、短期的mdash;mdash;mdash;因为这些政府最贴近他们的实际生活。由此就导致，地方政府，尤其是低级别的地方政府，所接收到的来自公众的诉求，就一定会比其他层级的政府多得多。但这恰恰就是地方政府的特性，也是他们得以存在的合理性依据。在这种情况下，地方建设服务型政府，就特别需要为公众提供一个大容量的、通畅的诉求表达渠道。对于中国来说，中国地广人众，地方政府的层级也较多，从世界上来看，中国大多省市级政府都具有一个国

家的规模，这就导致在中国讨论地方政府，需要注意一些特殊性。也就是说，我们在中国谈论地方政府，最好把高层级的省市级政府撇开，而主要来谈低层级的县市级和乡镇级政府

。实际上，中国公众对于这些不同层级的地方政府的诉求，也是存在很大差别的。所以这里说地方服务型政府建设尤其需要公众诉求的表达，放在中国来说，就是特别指县市级和乡镇级政府。

　　二、中国地方公众诉求表达的现状、问题与后果

显然，在地方建设服务型政府的过程中，公众诉求的表达是非常必要且重要的，这可以

说是地方服务型政府建设的前提条件和基本内容，也是评判建设成果的一个首要指标。自新千年以来，中国的地方服务型政府建设也将近十年了，那么，现在地方公众诉求表达的状况究竟如何呢？必须承认的是，在各地方，公众的确是有一些诉求表达形式或渠道的，但是其中所反映出来的问题和所导致的后果也是比较严重的。根据笔者的观察和所搜集的资料来看，目前地方公众的诉求表达形式或渠道主要有三：

　　一是发起群体性抗议活动。近年来，我国地方的群体性抗议事件频发，并呈逐年上升之势。各界对此的解读当然有很多方式，若从服务型政府建设的角度来看，笔者认为，这些群体性抗议活动其实是一种非常的公众诉求表达形式。比如说，近年来，在浙江、广东等地，因为建化工厂或电厂等环境污染问题而引发的地方公众的群体性抗议事件屡屡发生，这就表明，公众对于地方政府有一种环保和改善人居环境的诉求。又比如，重庆中小学教师罢课的群体性抗议事件，这表明这一群体对于地方政府有一种改善工作条件和提高生活待遇的诉求。再比如，贵州瓮安事件，这表明公众对于地方政府有一种维护社会公正的诉求。从建设服务型政府的角度来看，应当说，所有这些群体性抗议活动所体现的公众诉求，都是合理的，但为什么公众要采取这种形式，并且这成为了最主要的形式呢？这是因为，若非采取这种形式，公众的呼声一般都难以得到地方政府的重视，更不要说予以解决了。这就说明，地方政府对于公众的正常诉求表达，还很缺乏制度的有力保障。

　　二是利用互联网、手机短信等新媒体。互联网、手机短信等新媒体兴起之后，在很大程度上成为了公众表达诉求的得力工具。比如在互联网上，公众通常是通过发帖和跟帖来表达他们的诉求。这些帖子可能充满了比较极端的情绪，或者洋溢着戏谑之情，但是从中也不难看出他们的诉求所在。通过观察那些热点议题，比如教育、住房、就业、税收、医疗、腐败、社会矛盾等等，就可知道公众在关心什么，而通过对发帖和跟帖的意见归纳，则可知道他们在这些事情上有什么诉求。所以，互联网等新媒体在今天的确成了公众表达诉求的一个主要手段。但是和发起群体性抗议活动相比较，这种诉求表达形式对于地方政府所起的作用要弱得多，除非地方政府出现了比较英明的领导，或者这种诉求表达引起了非常大的反响以至于政府不得不加以关注。这说明，在地方建设服务型政府的过程中，对于公众诉求表达的回应制度建设，还很艰巨。

　　三是通过传媒人或知识分子的代言和呼吁。中国目前的正式媒体都还掌握在政府手里，所以公众一般很难能够利用这个渠道来表达他们的诉求。但也不排除一些有社会良知和责任感的传媒人或知识分子，通过采访调查或者信息搜索，在收集了公众的一些诉求之后，通过一些较有影响力的正式媒体或者其他途径方式，代为公众传言。这种事例在近年来也不少见，并且通常能够得到地方政府的正式回应和解决。但是，这种依赖于他人代为传言的方式，总还是不可靠的：一则，这种代言可能与公众的诉求本身有偏差；二则，代言人与公众之间没有直接而紧密的利益关系，比如说他们并不是由公众选举产生的，他们与公众之间也没有共同的生活境遇；三则，这种方式取决于代言人具有良好的道德，甚至还需要一定的勇气作为保证，而这在目前的中国都是非常难得的。所以，尽管这种方式比较有效，但对于公众的诉求表达来说，还是比较成问题的。

　　因此总的来看，目前中国地方公众诉求表达的形式或渠道，主要有两大特征：以非常形式或渠道为主，但也最有力；常规渠道通常不起作用，所以利用得也很少。很明显，这里透射出了比较严重的问题。除了在形式上表现为社会矛盾和冲突加剧外，也反映出目前中国在公众参与制度建设方面的失败或缺失。所以，在公众诉求表达的方面，真正的问题并不在于所谓的公众素质不高，缺乏参与的精神和能力，或者不敢表达诉求，而在于他们缺乏表达的渠道，缺乏正式的、有力的制度保障。

　　毫无疑问，目前中国地方公众诉求的表达状况是难以令人感到乐观的，而这可以说是地方建设服务型政府的一个瓶颈，因为公众无法正常参与进来，政府就不可能转型为服务型政府。服务型政府的实质是民主政府，作为民主政府，服务型政府首先意味着在价值定位或精神宗旨上，要以公民和社会为本位，但是这种定位或精神必须转化成实际可操作的形式、程序或制度，才能得以实现。而从形式、程序或制度上来看，建设民主化的服务型政府，就是要在政府与公众之间构建一种良性的“诉求mdash;回应”的互动机制。据此来看，目前地方服务型政府建设很难说取得了实质的成效，因为这种机制可以说还未建立起来。而究其原因，首先就是因为公众诉求的表达缺乏通畅的渠道和得力的制度保障；其次，正因为公众的诉求表达受阻，对于政府所形成的压力不足，由此就导致政府缺乏回应或者回应不足。所以，公众诉求表达受阻，现在的确已成为了地方服务型政府建设的瓶颈。

三、解决地方公众诉求表达问题的基本思路

　　解决公众诉求的表达问题，对于建设地方服务型政府来说，已经十分迫切了。突不破这一关，地方服务型政府建设就只可能沦为一个笑话。但是在这里，我们也不可能面面俱到地提出怎样来解决这个问题，而主要是针对核心问题所在，提出一个基本的思路。

　　我们注意到，在建设服务型政府的过程中，许多地方都在形式上建立了热线或者信箱制度，以便为公众提供表达诉求的途径，听取他们的诉求，但是这种东西在现实中却往往流于形式，不起作用。因此，必须重新思考公众诉求表达的制度建设问题。笔者认为，有两个方面的制度推进，对于解决地方公众诉求表达的问题，是极为关键的。

　　一方面，要抓住问题的实质，推进地方民主化进程。这里所说的民主化，就是以保障和加强公众诉求表达权利，疏通和拓宽表达渠道，从而推动服务型政府建设为目的的措施。为什么现在公众在诉求表达上容易受阻呢？根本原因，首先，还是在于公众的力量不够强大，所以他们很难能够发声，即便有发声，也未必能够引起地方政府的重视和回应。鉴于此，似可以考虑允许公众组织自己的社团，比如说农民、教师、社区团体等等，以代表他们自己的群体利益，并表达他们自己的诉求。这种社团是一种群体利益的整合机制，不仅有利于保障和加强公众的诉求表达权利，而且也由于它的有组织性和可预见性，从而有利于社会秩序的稳定。其次，也可以考虑让公众掌握一些自己的诉求表达手段，比如媒体。目前在中国，正式媒体（报刊、电视、广播等等）全都为政府所垄断，它们通常都是站在政府的立场上发声，这也是公众诉求表达受阻的重要原因之一。而让公众掌握一些自己的媒体手段，则不仅让公众有渠道表达他们的诉求，而且也因此可以缓解社会的矛盾和压力，起到疏导作用，从而有利于社会秩序的稳定。再次，还可以考虑由选民直选地方行政首长。选举也是公众的一种诉求表达渠道，而且可以说是非常有力的一种手段。现在公众的发声为什么经常得不到地方政府的重视和回应，一个重要的原因，就是地方官员的任免与公众的意见没有直接关系，从而导致他们漠视公众的呼声。只有依靠选举，才能让地方官员对公众产生关切感和责任心，从而使公众的诉求表达发挥作用。最后，必须说明的是，所有这些民主化的措施，都必须要在法治的范围内来实施，不得脱离法治的轨道，否则会适得其反。笔者认为，中国在改革开放的过程中，在经济方面可以充分解放思想，作出让一部分地区率先探索改革开放的大胆的战略决策，为什么时至今日，在政治改革变得日益紧迫的形势下，就不可以大胆地解放思想，借助服务型政府建设的东风，也让一部分地区或者低层级的地方率先探索民主化呢？

　　另一方面，要推进中央和省级政府与低级别地方政府之间的关系改革。从基本面来看，中国的地方政府处于一种中央集权和上级集权的制度环境中，这就导致地方政府（特别是低级别地方政府）面临着双重的压力，即除了要面对地方民众的诉求外，还要接受上级政府的指示。在一些情况下，上级政府的指示与地方公众的诉求之间，是会存在冲突的，而这也是公众的诉求可能遭到地方政府漠视甚至是反对的重要原因。但这个问题是比较复杂的，因为服务型政府并不是民粹型政府，公众的诉求未必都应遵从，特别是涉及宏观的、全局的、长远的公共事务时，尤其如此。但是不管怎样，目前的状态并不够合理，因为更常见的是公众的合理诉求遭到漠视甚至是反对，而且地方政府所承担的通常也不是什么宏观的、全局的和长远的公共事务。对此，我们的基本思路是，这个问题只能依靠中央和上级政府的进一步民主化，以及上下级政府的关系调整来解决。总之，公众诉求的表达是地方建设服务型政府的前提条件和基本内容，但目前这已成为瓶颈，亟待突破。而解决这个问题，不是做一些花样文章，采取一些形式化的措施就行的，而必须抓住问题的实质，切实地推进地方民主化和调整政府之间的关系，否则中国的地方服务型政府建设就只会沦为一个笑话。

（荐稿人：叶敏）