一、服务型政府所实现的变革

　　何谓服务型政府?它是在公民本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。它和过去人们经常谈论的政府服务并不完全是一回事。

　　纵观人类的政治文明史,其基本线索就是从管制型政府到服务型政府发展的历史。这里面充满着矛盾和斗争。根本一点就在于,统治者为了自己私利而建立的政府体系,决不会自动退出历史舞台;而人民所期望的服务于自己的政府体系,也决不会自动建立。

　　管制型政府与服务型政府是两种根本不同的政府体系,其差别的核心之点在于:究竟是官本位还是民本位?究竟是政府本位还是社会本位?究竟是权力本位还是权利本位?当然,这里还会发生其他变异情况,表现为计划本位与市场本位、精神本位与物质本位的斗争。但不管如何,它总是表现为两种管理理念、两种管理哲学的对立,表现为两种根本不同的管理体制。　　　

　　各种剥削阶级的政权都是为统治而建立的。由于它处在与人民利益根本对立的位置上,不可能得到人民的拥护,必须以控制社会为己任,一切从管制出发。而人民自己建立的政权,由于本质上是人民手中的工具,它必然以为人民服务为己任,一切以服务社会为宗旨。当然,各种剥削阶级的政府,为了更好地统治社会,有时也必须做一些为民众服务的工作。这正如恩格斯深刻指出的:/政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础,而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。0[1]这里说的社会职能,就是对社会管理和为民众服务的各种工作。但这各种工作(包括服务工作),却与服务型政府的服务完全不同。其区别在以下几个方面:

　　第一,出发点不同。前者是为了更好地统治而服务,就象封建皇帝认识到“水能载舟,也能覆舟”的道理后,为了让民众更好地“载”而不是 “覆”舟对民众做些好事一样;后者却是完全从人民需要出发,以为人民谋幸福为宗旨。第二,实现过程不同。前者是一种居高临下的“恩赐”过程,民众只有俯首贴耳接受的份,并没有拒绝的余地;后者则是人民与服务者一种互动的过程,双方可以交流信息,相互协商,达成一致。/被服务是一个享受过程,而不应该是一个在屋檐下低眉俯首的过程。[2]第三,行为成立的机制不同。从本质上说,服务的成立,必须以被服务者的同意为基准。这实际上是服务的合法性问题。但前者的服务,往往是服务者单方面意志的行为,而后者则一定是出于被服务者的要求和愿望。/违背被服务者的意愿去推行-服务.,往往会使服务变成强迫;不经被服务者同意而承担服务,哪怕再-全心全意.,也不免使服务渐成压制。[3]第四,被服务者的选择权力不同。被服务者是否具有主体身份,决定了他能否对服务及服务者进行选择。一般情况下,前者对服务内容、类别、服务机构与人员都没有选择权,而后者则有这种选择权。就是说,他可以在他有所要求时,得到他选择的服务者提供的他期望的服务,也可以在他没有要求时,拒绝任何服务者提供的他不期望的服务。以上四条,从出发点到实现过程,从成立机制到选择权力,还可进一步归结为强制性问题。服务中强制性的有无是管制型政府与服务型政府的根本区别。在管制型政府模式下,一切服务都不排斥强制性(包括出于好心的服务);而服务型政府模式下,服务的成立条件则是被服务者的要求与自愿。因此,杜绝强制,是服务型政府的服务所实现的根本变革。这是服务的性质问题,而不是服务的内容问题,更不是服务量的多少问题。

二、经济全球化背景下中国政府的改革目标必然是服务型政府

　　经济全球化给中国政府改革的影响是深远的。经济全球化的含义是:经济活动,包括经济资源的配置、生产活动的开展、交换行为的实现,总之,一切经营活动,都在全球范围内按经济规律统一考虑,并在较少限制的条件下进行。它体现的是成熟市场经济的原则,

是经济在全球范围内获得发展的最好机制。它对政府的影响深刻而巨大,甚至是决定性的历史唯物主义的理论强调,经济基础决定上层建筑。恩格斯在分析上层建筑变革与发展的原因时曾睿智地指出:/一切社会变迁和政治变革的终极原因,不应当在人们的头脑中,在人们对永恒的真理和正义的日益增进的认识中去寻找,而应当在生产方式和交换方式的变更中去寻找;不应当在有关时代的哲学中去寻找,而应当在有关时代的经济学中去寻找。[4]盖房子要有图纸,而图纸要有设计,设计需要理念;盖房子要有地基,而地基的机制决定了上层建筑的机制,地基的架构决定了上层建筑的架构。同样,经济的运行方式,也将从文化、观念、组织机构、行为方式、工作方法上影响着政府的变革。就是说,在成熟的市场经济基础之上,必将形成与之相适应的政府理念、政府组织模式与工作模式。入世是中国融入经济全球化的关键性一步。世界贸易组织,从本质上说,是监督世界贸易和使世界贸易自由化的国际组织。这里包括几层意思:第一,世界贸易组织是世界范围内公平有序的自由竞争规则的守护者,它通过一整套的审查、监督机制对其成员违背规则的行为进行检查;第二,它是以强制性规则为基础的“带牙齿”的国际组织,当它发现其成员有不执行规则的情况,或成员间发生争执时,它可以通过其解决争端机制与制裁机制,迫使其成员就范。第三,它是促进各国贸易自由化和使各国经济发展的有力手段,包括通过组织双边、诸边、多边谈判进一步降低关税,消除贸易壁垒,逐步取消其它非关税保护措施,为世界提供一个开放、公平、有序的多边贸易体制框架。

　　在我们加入世贸组织之后,我们的政府管理体制将深受世贸组织规则的影响。总的趋势是:在世贸规则制约下,成熟市场经济所体现出的政府理念、政府管理体制、政府管理方式和方法都将逐步地然而又是不可改变地在中国得到落实。其中最关键的就是政企分开,以及在社会本位基础上科学合理地配置政府职能,使其从根本上转到为社会服务上来。因为在世界贸易自由化的前提下,在国际范围内的竞争必须有企业的高度积极性,而积极性又必须以主体性为前提,这是政府控制下的企业根本不能具备的;竞争的结果又呼唤政府服务水平的提高,没有好的政府服务,企业的竞争力与主体性就确立不起来。我们不是常强调与世贸组织规则接轨吗?世贸组织规则中最基本的,就是非歧视原则,包括最惠国待遇原则与国民待遇原则。当世贸组织所有成员在货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权保护、与贸易有关的投资措施等方面作到一视同仁(外外平等),当国外的与国内的产品、服务、知识产权、投资作到一视同仁(外内平等),当国内的不同所有制企业、不同法人也一视同仁(内内平等)时,政企不分还怎么可能!至于世贸组织体现的其它原则,如市场开放原则、公平竞争原则等,也同样提出了政企分开的要求。在这种情况下,政府不去服务还能干什么?从这个意义上说,WTO的基本精神,或者说WTO的灵魂,就在于强调政企分开,强调在政企分开前提下体现的一种社会本位、公民本位、市场本位、企业本位精神。把这种新的/本位0精神确立起来,自然也就是对我们原来的计划经济体制的彻底否定。[5]WTO所体现的一整套成熟的市场经济规则,是人类的文化成果。因为它是许多国家、许多有志于国际经济贸易发展的政府官员与专家呕心沥血,在几十年间经多轮讨论,反复研究、切磋,所达成的共识。尽管WTO规则制定过程中西方发达国家起了主导性作用,正象一个美国教授说的:/不仅理念是美国式的,连措辞都是美国式的0,但它毕竟是在总结世界多边贸易经验基础上,对多边贸易实践中的通行做法给予了肯定,在不少问题上考虑了多数成员包括发展中国家或地区成员的利益。更主要的是,WTO规则为国际交往中由靠强权办事情转变为以规则办事情提供了可能,并在一定程度上对国际经济强权构成一定的制约。它是目前各国之间实现共赢的唯一可能的渠道。在目前情况下,我们接受这一套规则,应该说是我们的进步。按照WTO规则要求的方向改革我们的政府管理体制,应该成为我们的自觉行动。在这里,就有一个入世的“对策”与“顺策”的关系问题。我们近一两年来,报刊上讨论最多的,恐怕就是入世的对策了。当然这是必要的。因为,入世对我国一直具有两面性,既是机遇,又是挑战,而机遇常常是潜在的,挑战则是现实的。比如,我们刚刚入世才几个月,就发生了针对我国的一系列反倾销、反补贴、紧急保障措施等事件,还有什么DVD专利权纠纷,优质客户从中资银行流失,大量人才向外资企业转移,一些实行特许经营的跨国公司对中国合作伙伴提高合作门槛等情况。在这种情况下,我们不研究对策显然不行。但进一步思考后我们发现,只研究对策远远不够,还必须研究/顺策0,即与世贸组织规则接轨,把我们的管理体制/顺0过来。这是因为,我们在竞争中最没有力量的地方,我们的/软肋0,我们的问题和毛病,往往是我们旧的、计划经济时期的管理体制造成的,解决这些问题的方法,也必须从改革这些旧的管理体制入手。不进行管理体制的改革,我们提高竞争力的愿望就永远是愿望。从这个意义上说,只有“顺策”才能减少导致对策事件的发生,只有“顺策”才能解决对策中的问题。更何况我们已经认识到世贸组织规则体现的是人类共同的文化成果。而这种/“顺策”的具体内容,就是针对我国旧的管理体制的问题,把我国的各级政府建设成为服务型的政府。这是我们目前必须提出的一项刻不容缓的任务。

三、处理好服务型政府条件下服务与管制的关系

　　服务型政府并不是取消管制。任何政府都会有管制。因为任何社会都会有一些人,他们唯个人私利是图,并为此而千方百计地侵害他人和公共的利益,侵害社会利益。他们是社会发展的破坏者。对这部分人不管制是不行的。任何社会的发展都要依靠最基本的群众,他们是社会生产力的创造者,是社会财富的创造者,是符合社会发展需要的社会观念与社会文化的创

造者。对破坏社会发展的那部分人的管制,正是对构成社会发展动力的这部分最基本群众的服务。因为没有这种管制,他们就不能有正常的生活,从而也就不能完成推动历史发展的任务。从这个意义上说,管制就是服务,甚至只有实现了这种管制才能彻底完成服务。

　　这里,我们还有必要分清服务型政府的管制与管制型政府的管制的差别。服务型政府的管制是为服务而管制,它把管制纳入了总体的服务之中。而管制型政府的管制是为管制而管制,管制本身就是一切。具体来说,这两种管制的区别是:第一,在管制的出发点和落脚点上,前者的出发点和落脚点是为了保证社会公平,保护广大群众不受少数不法分子侵害,促进社会发展;后者却主要是约束广大社会群众行为,使其不致危及到统治阶级的统治秩序。第二,从管制的依据上,前者的管制依据于一套完整的法律和法规,而法律和法规是通过严密程序制定的,它体现的是公民的意志;后者的管制尽管有时也有法律法规可循,但这种法律法规并不能保证体现公民意志,有时甚至还抛开法律法规而为所欲为。第三,在管制内容上,前者的管制有固定的范围,内容明确;后者的管制却没有严格的范围,内容随意,以至把不该管、管不好也管不了的事,都纳入自己的管制范围。第四,在管制程序上,前者的管制有固定的程序和方式方法,一切循规蹈矩,后者的管制却没有固定的程序,常常体现出随意性。第五,在管制的后果上,前者承担着后果责任,并且有一套纠错机制、补救机制和后果追究机制。就是说,当公民受到不应有的管制时,公民还有说话的地方,并讨得公平;后者则没有严格的后果责任机制,纠错机制与补救机制也不完善,当公民受到不应有的管制时,常常处在无能为力的状态。

　　从以上服务型政府的管制与管制型政府的管制的差别可知,两者表面尽管有相似之处,但实际上根本不是一回事,可谓/貌合神离0。弄清了这一点,既可以使我们正确处理服务型政府中服务和管制的关系,把管制纳入服务当中去,并以服务为依归;又可以使我们在建设服务型政府的同时,大胆进行必要的社会管理,不至于处在软弱无力的状态。我们呼唤着一种“小政府,大服务”管理格局的出现。

（荐稿人：叶敏）