智库或思想库(Think tank , Brain trust)是国家软实力的重要体现，智库与决策咨询制度建设则是国家治理体系与治理能力现代化的一个不可或缺的重要组成部分。政策科学(政策分析)的发展与智库或思想库的建设密切相关。智库或思想库是现代政策科学的发源地与成长的摇篮，政策科学的产生和发展离不开智库或思想库的政策分析实践。智库或思想库是政策科学或政策分析的最纯粹的组织体现，而政策科学则是智库或思想库建设的最直接的和最主要的支撑学科之一。本文探讨政策科学与智库建设的关系，说明如何通过政策科学的大发展，推进中国特色新型智库的建设，健全决策咨询制度，实现我国公共决策的科学化、民主化和法制化。

　　一、智库是政策科学成长的摇篮

　　政策科学是二战后首先在西方(主要是美国)首先兴起的一个跨学科、综合性的新研究领域。它的出现被誉为当代西方社会科学中的一次科学革命;有人说它构成当代社会科学的核心。简要回顾一下政策科学或政策分析及智库的发展史，可以从中发现：作为现代政策科学的发源地和成长的摇篮，智库的成熟是政策科学兴起的一个重要推动力，是智库的专家首先将政策分析的知识和方法系统化而凝聚成为一个相对独立的学科。

　　近现代特别是19世纪和20世纪上半期社会科学的发展为政策科学的诞生奠定了坚实的基础，在经济学、政治学、行政学和社会学以及运筹学和系统分析等学科领域积累起来的政策相关知识、政策研究的理论和方法及技术，构成政策科学发展的直接先导或基础。二战结束后，美国大学和思想库的一些专家学者因社会科学进步的内力和社会发展需要的外力的推动，致力于一个以公共政策作为对象的新学科的研究，开创了社会科学中的政策研究方向。拉斯韦尔在《政策科学：范围和方法的新近发展》一书中的“政策方向”一文中，首次对社会科学中的政策研究方向即政策科学的对象、性质和发展方向等问题作出论述，奠定了政策科学发展的基础。[1]这构成政策科学发展的第一个里程碑。在此后的一、二十年里，政策分析的定量方法及技术，特别是运筹学、系统分析、线性规划和成本-效益分析等方法及技术上取得长足进步。20世纪60年代，政策科学取得了突破性进展。著名的科学哲学家托马斯·库恩的《科学革命的结构》在当时起到了方法论的解放作用，给政策科学的发展注入了活力;而为政策科学的突破作出重要贡献的是一批政治学家、经济学家、社会学家或系统分析家，特别是智库的专家，包括叶海卡·德洛尔(Yehezkel Dror) 和奎德(E.S.Quade)，他们都曾经任职于兰德公司。60年代末70年代初，这种新的研究方向或途径迅速发展并体制化，标志着相对独立的政策科学领域的出现。

　　智库的成熟是政策科学兴起的催化剂。正如德洛尔所指出的，思想库(智库)不仅是政治设计的有意义的发明，也是政策研究成长的摇篮。诚然，智囊及咨询机构在世界各地自古有之，但是真正的智囊团或思想库是现代的产物，它最先在美国迅速发展起来。在政策科学产生前后，美国已有不少的智库存在，如兰德公司、巴特尔研究所、小阿瑟研究所等。

　　智库或思想库是政策活动者或政策主体的一个重要构成因素。它是由各种专家、学者以及退休官员等组成的跨学科多领域的综合性决策咨询机构，其主要的工作是帮助公共部门尤其是政府做决策咨询，提供政策相关信息，以提高公共政策的质量。有如那格尔所说：“思想库是产生可靠的，可以被有关部门接受的政策研究成果的主要机构。”[2]当代思想库或“智库”具有独特而合理的组织结构和运行方式;它们集中了大量高水平的各种专家及科学家，他们应用多学科的知识来研究政策制定的问题，他们相对地较少受外界压力，并有良好的合作机会，可以把发现应用于政策制定。它们开发新的研究方法及技术，形成了多学科综合的研究，推动政策研究从个体走向群体，从偶然走向必然。因而，思想库或智库在当代公共决策中起着巨大作用。有学者称：“思想库是现代国家决策链条中不可缺少的一环”;在美国也有这样一种说法：“思想库(智库)的研究成果决定着美国人从摇蓝到坟墓的一生”。思想库总是站在公共政策制定的最前沿，政府依靠来自思想库的建议。可以说，如果没有智库卓有成效的研究，西方各国政府就会在政策过程中寸步难行。

　　智库在当代公共决策过程中占有举足轻重的地位。托马斯·戴伊在《谁掌管美国》(世界知识出版社，1980)一书中认为，思想库在美国政策过程中处于核心或枢纽地位。从体制及活动者的角度来看，美国的国家政策、法律由一个双层政治权力结构组成：一个是幕后的权势集团，它们代表了社会利益的主导，从它们当中产生政策意向，决定政策目标，政策和法律本质上只是其利益的表达形式;另一个是台前的“直接决策者”，它们负责最终选择和确定最能够反映社会主体利益的政策和法律。在二者之间架起桥梁，起纽带作用的就是思想库，它把权势集团对社会经济的控制转化为对公共政策的影响。从行动过程的角度看，美国政府的政策制定过程大体上可以分为前后两个阶段：前一个阶段是思想库对重大问题进行系统的政策研究和设计;后一个阶段是联邦政府根据需要，按法定程序制定有关的法令。这两个阶段决定了美国的重大方针、政策，成为美国政府决策的重要方式。

　　智库是现代公共决策的一个不可或缺的组成部分。从政策系统的构成来看，现代化、科学化的公共决策系统是由信息、咨询(参谋)、决断、执行和监控等子系统所构成的大系统。政策过程及其各项功能活动是由这些子系统共同完成的，这些子系统各有分工、相互独立，又密切配合、协同一致，促使政策大系统的运行得以顺利地展开。“谋”与“断”是公共决策过程中的两种基本职能，因而咨询子系统、决断子系统是最主要的两个子系统。决断子系统和咨询子系统的关系，是“多谋”与“善断”的关系，二者相辅相成而非相互取代。

　　智库及政策科学是人类处理日益复杂的社会问题的需要而产生的。大科学、大企业、大工程的出现，全球化与信息化的加速，社会问题的日益复杂化，使得个人或小集团(决断子系统)难以独揽决策事务。首先，面对一系列错综复杂的社会事务和重大决策，由于信息量大、牵涉面广、影响因素多、变化快，靠决策者(们)的个人或小集团的智慧或以往的经验已经难以胜任，必须靠参谋咨询团体来辅助;其次，决策者(们)往往忙于日常事务，无时间思考、研究一些长远、全面性问题，政府就转向各个领域的专家学者，寻求智力支持，辅助决策者正确决策，增强应变能力;再次，科技进步、信息量急剧增加，知识更新加快，要求有专门信息处理组织。领导者(们)要正确决策，需要获取大量信息资料，并认真筛选、加工、处理和制作，这是领导者个人做不到的，只有依靠如同思想库或智库这样的决策咨询机构作为信息储存库，充分发挥多学科专家、学者的配合作用，才能弥补决策者个人知识能力的不足。

　　智库对于政策科学的贡献首先表现在：发展政策研究的理论与方法论，开发或应用政策分析的方法及技术。智库重视对实际运用中行之有效的方法论加以总结，鼓励优秀的研究人员总结其智慧成果，特别是在研究报告中加进方法论方面的内容，加以推广。它鼓励创新，不断构建新的方法论;鼓励大胆冲破传统束缚、破除迷信、发挥创造精神，把历史知识和比较知识作为当代政策研究的基础背景，以重大决策失误排除方法作为优化模型和“择优”模型的补充。研究方法及分析工具的开发应用，也是智库自身的研究内容或主题;智库广泛借助现信息技术，建立模拟仿真、预测和评估模型和数据库，建立决策支持系统。智库还注重通过政策分析的实践验证研究方法分析工具的科学性、实用性和有效性，以此提高咨询报告及政策建议的质量。

　　思想库注重发展政策研究的方法论，特别是论证性方法，如系统分析和其它政策分析法，包括可行性研究、预测技术、调查研究、PPBS，成本效用分析等方法。这些方法与技术为思想库形成自己特色奠定了基础，促进政策科学的发展。系统分析方法最早是由美国兰德公司在二战结束前后提出并加以使用的。系统分析是由定性、定量或两者相结合的方法组成的一个集合，它既是一种解释性的，又是一种规定性的方法论。[3] 智库及时将各种新的研究方法及分析技术应用到政策研究中，并开发政策分析的技术，如兰德公司创造了头脑风暴法、德尔菲法;在趋势预测方面，乔治城大学战略和国际问题研究中心提出“战略发展趋势评估”，斯坦福国际咨询研究所提出“趋势估计”的方法。

　　智库的专家把政策研究的成果凝聚为一个独立的学科。德洛尔的政策科学“三部曲”——《公共政策制定检讨》(1968)、《政策科学构想》(1971)、《政策科学进展》(1971)，构成政策科学发展的第二个里程碑。曾任兰德公司数学部主任的奎德主编的《系统分析和政策计划》(1968)以及稍后的《公共决策分析》也是这一时期政策分析的代表作。按照奎德说法，从运筹学到系统分析再到政策分析，这是同一个学科领域在不同时期的拓展及不同的名称(对于三者关系特别是系统分析与政策分析的关系，奎德在《系统分析和政策计划》和《公共决策分析》以及克朗(R.M.Krone)在《系统分析和政策科学》中都有所论及[4]);而推动这种发展并将政策研究的理论和方法凝聚为一个独立的学科的主要力量来自于智库。

　　智库对于政策科学的贡献还表现在：智库作为实验室或中试基地，可以把政策设想或方案推广到实际运用中;为来自学术界和政府部门中的专业政策学者创造一个良好的环境;是产生可靠的、可能被有关部门接受的政策研究成果的主要机构。因此，德洛尔认为，智库是政策研究的最纯粹的组织体现，每一位政策科学家都应把他的部分工作时间花在至少一个智库中，以提高处理政策科学理论与政策制订现实之间的关系能力。

　　智库的成熟程度成为衡量一个国家公共决策水平高低的重要尺度。各国的政治、经济、社会和文化发展，为思想库的发展提供了活跃的环境;反过来，智库推动国家的政治、经济、社会和文化发展。科学决策离不开科学的咨询，当代公共决策中的分析者与决策者(谋与断)相分离业已成为一种趋势，智库正是代表着现代决策咨询制度的成熟及政策分析者的崛起。作为主要由各种专家、学者进行跨学科的综合性政策研究和政策咨询的组织，智库致力于改进政府部门的政策质量，为社会提供信息、技术、思想观念服务，超越了单纯学术研究和应用研究的纯粹科研层次，最终推进现代国家决策的科学化和合理化。

　　二、政策科学是智库建设的支撑学科

　　政策科学与智库建设的关系犹如一个硬币的两面，密不可分。作为政策科学或政策分析的最纯粹的组织体现，智库孕育和催生了政策科学;反过来，政策科学则成为智库的知识基础，是智库建设的最直接的和最主要的支撑学科之一。

　　政策科学以人类社会政治生活中的政策领域或政策实践，即政策系统及其运行作为研究对象，以端正人类社会发展方向、改善公共决策系统和提高公共政策质量作为基本目标。按照拉斯韦尔-德洛尔政策科学的传统，政策科学是以制订政策规划和政策备选方案为焦点，运用新的方法对未来的趋势进行分析的学问[5]; 是为解决各种具体社会问题而 对不同的公共政策的性质、原因及效果的研究。[6] 政策科学研究的范围涉及政策系统与政策过程，决策的体制与机制，政策分析方法和技术以及政策思维、政策价值观、未来研究、政策战略、政策规划、政策执行、政策(或项目)评估，从大政方针到各层次、各部门、各领域的实质性政策研究等。

　　政策科学具有一系列区别于其他学科的范式特征。

　　一是跨学科、交叉学科、综合性研究的取向。政策科学不是现有的某一学科的更新，它的产生和发展以大量的知识尤其是科学知识和方法为基础，几乎所有迄今为止人类所创造的知识和方法都可以运用于政策研究之中。政策科学正是在吸收其他学科尤其是政治学、经济学、社会学、管理学、心理学、哲学、统计学、运筹学、系统分析等学科的知识和方法的基础上，形成和发展起来的。另一方面，政策科学并不是由这些学科的知识和方法的拼凑堆积的大杂烩，而是在新的学术框架中将各种可应用于政策研究及政策问题解决的知识和方法有机地结合起来，形成较为完整的知识体系。这些来自于各种学科的知识和方法在政策科学的新知识框架中就获得了新的意义。

　　二是倡导以问题为中心的知识产生方式。政策科学将科学知识尤其是社会科学知识与公共决策过程密切联系起来，提倡以问题为中心，而不是以学科为中心的知识产生方法，提倡一门能把科学知识和方法尤其是社会科学的知识和方法直接运用于改进公共决策系统及提高政策质量的新学科。近现代社会科学起源于社会问题的解决，是人们为了解和控制日益复杂的社会的手段而成长起来。它既是模仿自然科学尤其是物理学研究方式的结果，更是人类社会发展尤其是由农业社会向工业社会和信息社会转变的产物。但是，近现代社会科学的各个学科基本上采用“以学科为中心”的知识产生途径，它们彼此划界，严格限定研究范围，在本身的学术框架内活动，并产生关于界定本学科问题研究的知识。政策科学倡导“以问题为中心”的新型知识产生方式，而非“以学科为中心”的知识产生方式。它主张从各学科不同的角度或侧面，融合各种知识和方法展开对同一社会问题进行研究并寻找解决办法。这一方面促进了社会科学不同领域学者的交流与合作，拓展或加深对相关社会问题的了解;另一方面，政策科学将社会科学知识应用于社会问题的解决之中，大大增强了当代社会科学解决社会问题的能力。

　　三是着力于实践应用。政策科学是一门以行动为取向的学科，体现着理论与实践的统一。政策科学既在实践中产生，又在实践中得到应用和发展。政策科学的奠基者们发现，以往的大部分科学知识尤其是应用社会科学研究并没有对政策系统的改进和政策质量的提高产生应有的积极影响。因为尽管也不乏解决社会问题的建言，但这些建议往往因不切实际的空泛或缺乏政治可行性而不被接受。政策科学的研究对象是政策实践及政策过程，它的目的和功能是提供政策相关知识，为政策实践服务。它要为执政党或国家的各项政策的制定、执行和评估的实践服务，它以发现、分析和解决社会的政策问题为导向;而政策实践则为政策科学提出需要解决的问题，提供经验教训，检验政策科学理论并推动其发展。

　　四是注重价值分析与价值评价。这是政策科学区别于一般的经验科学的另一个重要之点。经验科学注重对事实或问题的实证分析，被认为是价值中立的。政策科学将价值分析与事实分析并列，作为自己的两大方法论基础。政策科学是对(公共)决策研究，而决策是在两种以上的备选方案中作出选择，选择则以价值(观)作为基础。因而政策科学不仅关心事实，而且更关心价值和行动，它重视价值取向和价值评价，它的一个重要目标是创造和批评有关的公共政策价值的知识主张，或推荐应该采取的行动过程。政策选择往往涉及在健康、财富、安全、和平、正义、平等和自由一类的价值中作出取舍。选择哪一种价值，并不仅是一个事实分析的问题，而且需要伦理推导与价值评价。

　　政策科学的研究对象、范围和特征以及所形成的理论、方法及技术的知识体系，使得它成为智库或思想库的主要支撑学科。政策科学是政策分析家们的武库及看家本领。智库所要或所能发挥的基本作用或功能，都要依靠作为智库利器的政策科学的支持;不掌握政策科学的理论、知识以及政策分析方法及技术，智库专家将一事无成。

　　思想库以改进政策制定为目标，无论那种类型的思想库，都把改进政策制定作为基本目标，它的活动围绕这一目标而开展。智库作为一种现代化的咨询系统，具有沟通信息、集中意见、进行表达的系统功能;它们帮助解决冲突，促进机构之间的合作，成为社会及利益团体的代言人，向政府提出政策建议;智库将社会及利益团体的意志，通过专家运用科学工具和广泛论证、归纳，而变成具体政策方案，源源不断地输向政府及决策者，由政府及决策者在这些方案中进行选择。那格尔说过：尽管在原则上那些处在最高层次上的人有权正式决策，但实际上往往只是批准专家提供的方案。智库通过政策辩论形成主流政策建议。它们常常会在同一问题上提出不同甚至对立的政策方案，进行政策大辩论，起到互相补充和制约作用。这种辩论有助于政府做政策方案的衡量和选择，有助于在在社会达成共识或主流看法。

　　思想库的任务不仅在于提出具体的政策方案，而且在于发现和传播短期内不会成为政策的学术思想，在于坚定不移地追求长远的目标，而不是眼前利益;它关心的不仅是地区、国家、民族、人类的现在，而且着眼于未来，在于发掘社会发展的新思想，寻找社会发展的潮流，提出关于人类未来的新思想，及时敲响人类社会所面临问题的警钟，并使决策者逐渐接受这些思想。智库的决策研究与咨询往往具有强烈的未来研究倾向，对未来的探索是现代智库区别于一般研究机构的主要标志之一，这也是思想库活力所在。

　　智库具有政策宣传的功能。一项政策要得以有效执行，就必须被政策对象所理解，让公众了解并信服政策制定的指导思想。一些政策的失败或无效并不是政策本身问题，而是观念和大众认同的问题。德洛尔曾指出，公众作为影响政策制定与执行的重要因素参与了政策运行的全过程，向社会及公众进行政策宣传与启蒙教育就成为政策执行过程的一个重要环节。智库通过广泛持久的政策科学知识普及教育和对各项具体政策的宣传教育，履行把政府的基本政策传播给大众，把各界的观念传播给决策者的功能。

　　智库还提供政策结果信息，充当评估机构。智库通过对政策进行检查、评估和衡量，来评判政府政策利弊得失，是否有效运转，是否偏离政策目标，是否或如何影响或改变了国家或政府所面临的政策问题，从中不断地寻找和发现存在的问题，提出或调整善解决问题的方案，从而影响政府政策的实施，强化政策实施的绩效。政策评估既是智库的主要业务之一，也是其生存下去和获得资助的必不可少的条件。

　　智库的兴起及其强大的生命力正是来自于它有系统的政策相关知识体系作为依托，主要凭借现代科学的理论、方法及先进的技术手段(而不是只凭个人经验、知识和能力)，进行政策研究与咨询;在获取并及时处理大量信息基础上做出经验推理和判断，向政策制定者提供有足够事实与价值依据的政策建议，使决策得以做出与改进。在智库摇篮中成长的政策科学，促使人们逐渐把政策分析看作科学研究的一部分，承认它符合科学方法论的规则和程序，具有潜在的“确定性”，明确地将科学知识和公共政策过程联系在一起，使得政策是经得起科学理性和价值理性的检验。随着智库政策分析实践的深入，政策科学的理论、方法及技术不断得以丰富和发展，从而为智库的政策分析与咨询实践提供强大的武库、知识基础和物质基础。

　　三、以政策科学的大发展推进中国特色新型智库建设

　　习近平总书记在关于中国特色新型智库建设的重要批示中把智库发展提高到国家战略高度，视之为国家软实力的重要组成部分;指出我国智库发展相对滞后，应发挥更大作用;提出中国特色新型智库的建设目标;要求探索中国特色新型智库的组织形式、管理方式;要求加强智库自身建设，为中央的科学决策提供高质量的智力支持。那么，应该如何落实习近平总书记批示的精神，推进中国特色新型智库建设呢?我们认为，当前学界的一项重要工作是大力发展作为交叉学科的政策科学，夯实智库的学科基础，以学科发展推进中国特色新型智库建设以及建立健全决策咨询制度。

　　——将政策科学设置为交叉学科(或一级学科)，提升政策科学的学科地位。在目前我国的学科专业设置中，政策科学(或公共政策分析)被列为公共管理及政治学的一个二级学科或专业，从政策科学缘起及其主要学科归属来看，这是有一定的道理和根据的。但是，从总体来看，政策科学具有更广泛的理论框架与学术视野，是当代最典型的跨学科、交叉学科和综合研究领域之一。政策研究不只是公共管理与政治学的一个分支，它也构成人文社会科学、自然科学和技术各学科的一个重要主题领域。经济学中的经济政策研究、社会学中的社会政策研究，教育学中的教育政策研究、人文科学中的文化政策研究、自然科学和技术中的科技政策研究等都具有悠久的历史;当代人文社会科学和自然科学及技术的政策研究已取得长足发展，积累起丰硕的知识成果。必须进一步拓宽政策科学研究的视野。按照目前国家教育与学位主管部门有关学科专业设置的新精神，可以考虑将政策科学设置为一门相对独立的交叉学科(或一级学科)，提升政策科学的学科地位，重视来自不同学科领域科的政策研究成果的吸收，夯实学科的知识基础。

　　——促进政策科学的学科分化，培育政策科学的学科体系。作为一个相对独立的交叉学科领域(或一级学科)，政策科学需要有更多的分支学科作为支撑。目前在我国，许多政策科学的主题领域并未分化、成型，只有政策科学(理论)、政策分析方法和中国公共政策等少数几个分支领域。必须开拓公共政策的各个主题领域，展开对各分支主题的研究。这既包括政策科学理论、政策分析方法与技术、本国公共政策、比较公共政策、公共政策伦理、战略研究、未来研究、制度分析与公共选择等学科分支的研究;也包括各个实质性政策领域研究，如政治政策(包括人事政策、外交政策、国防政策等)、经济政策、社会政策、文化政策以及科技政策、教育政策、环境政策等的专门化;还包括政策过程基本环节或功能活动，如政策规划(或政策制定)、政策执行、政策评估、政策周期、政策实验、政策扩散、政策变迁、政策创新等的研究。

　　——设立公共政策硕士(MPP)专业学位，加强政策分析专门人才培养。智库的建设与发展，迫切需要大批的专门人才即政策分析者，这需要以相关的人才培养项目位依托，公共政策硕士(MPP：Master of Public Policy)以及公共政策博士正是培养这种专门人才的学位项目。当政策科学作为一个独立研究领域刚刚兴起的时候，一些著名高校和智库的专家学者就在这个新领域开展研究生教育，尤其是设立公共政策硕士项目。从1967年到1971年短短的几年里，出现了第一批公共政策学院或研究所，包括兰德公司研究生院、密歇根大学公共政策研究所、哈佛大学肯尼迪政政府学院、加州大学伯克利分校公共政策学院、杜克大学政策科学研究所等，开始了这方面的公共政策硕士和博士生教育。兰德公司声称培养出全球第一位公共政策分析的博士。公共管理硕士(MPA：Master of Public Administration)和公共政策硕士(MPP)是世界各国公共事务类职业研究生教育的两个主要项目或专业。MPA和MPP这两个专业学位项目在20世纪80年代以后曾一度呈现出明显的“趋同化”倾向，但对两个学位所依托的公共管理和政策科学两个学科的缘起及其学位设置演变的历史与现实的分析表明，MPP是有别于MPA的相对独立的学位项目(这一点我们将另文论述)。为了给中国特色新型智库与咨询业以及其他公共部门源源不断输送政策分析专门人才，有必要将设置独立的公共政策硕士(MPP)专业学位提上议事日程，展开培养方案的论证和招生的前期准备工作。

　　——以智库为载体，加强政策科学知识的应用及技术开发。目前我国的公共政策研究滞后于政策实践，知识应用的体制机制也不够健全。智库是政策研究的最纯粹组织体现，必须以智库为载体，重视公共政策相关知识的增长与积累，强化这种知识的开发与应用。特别是要探索中国特色新型智库的组织和管理方式，创新政策知识应用的体制机制，充分发挥智库作为沟通学界、政界及社会联系桥梁和纽带作用，发挥政策科学在政策实践中的理论指导作用，拓展政策知识应用的范围、深度与广度，增强中国政策科学的现实性和生命力。

　　总之，作为政策研究与咨询的专门机构，智库是当代国家政治生活的一个缩影和重要组成部分。它是政策科学的发源地和成长的摇篮，也是决策过程必不可缺少的环节。智库的出现在一定程度上带来了公共决策及政府治理上的客观性和科学性，减少了决策的主观性和随意性。而政策科学则是智库建设的最直接的和最主要的支撑学科之一，也是政策分析家手中的锐利思想武器。因此，政策科学的发展有助于推进中国特色新型智库以及现代化的咨询制度的建设，加快我国公共决策的科学化、民主化和法制化的步伐。

（荐稿人：乐观清）