摘 要：基于中国长期存在的城乡二元社会结构，十六大提出了统筹城乡发展的目标，目的是缩小城乡差距，实现社会的公平正义。而造成中国城乡差距的主要原因是城乡基本公共服务供给的不平衡，所以，实现城乡基本公共服务的均等化是统筹城乡发展的关键点。

关键词：城乡差距；统筹发展；公共服务均等化

中图分类号：F291.3 文献标志码：A

　　2007 年 6 月，国务院正式批准重庆市和成都市成立全国统筹城乡综合配套改革试验区。成都、重庆地处中国中西部地区，相对于东部沿海等发达地区，是中国相对不发达地区，此次设立配套改革试验区的目的，在于充分利用体制、机制上的创新，逐步建立较为成熟的社会主义市场经济体制，形成强化经济发展动力，以此缩小城乡区域差距，实现社会公平正义。目前中国正处在社会转型期，全社会公共需求快速增长同公共服务不到位、公共产品短缺的矛盾比较突出，特别是农村公共需求的全面释放，义务教育、公共医疗、最低保障等基本公共产品的供给，已经成为广大农民现实和迫切的期盼。统筹城乡发展的提出，是党中央根据新世纪中国经济社会发展的时代特征和主要矛盾，致力于突破二元社会结构，破解三农难题，全面建设小康社会所作出的重大战略决策。

　　一、公共服务均等化的内涵

　　公共服务均等化（Equalization ofpublic services）是公共财政的基本目标之一，是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。公共服务均等化主要实现手段是政府间转移支付制度。公共服务均等化有助于公平分配，实现公平和效率的统一。实现公共服务均等化，是现代政府追求的目标。从 19 世纪末期到 20 世纪 70 年代末期，西方国家为克服资本主义的弊端，强化政府对公共经济领域的垄断地位，推动公用事业等重要行业的国有化，建立和完善公共财政体制，基本实现了公共服务均等化或均质化。20 世纪 80 年代以来，为进一步提高公共服务水平，世界各国政府积极探索国有公共企业私有化、政府与私人企业合作制等改革举措。百余年来，各国为实现公共服务均等化积累了丰富的经验，为推动政治文明起了重要作用。所谓基本公共服务，是指在一定社会共识基础上，由政府根据经济社会发展阶段和水平来提供，目的是保障个人生存权和发展权所需要的最基本的公共服务。它包含三层含义：第一，基本公共服务是公共服务中最基础、最核心的部分，与人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益密切相关；第二，基本公共服务是政府公共服务职能的“底线”，由政府负最终责任；第三，基本公共服务的范围和标准是动态的，随着经济发展水平和政府保障能力的提高，其范围应逐步扩大，标准应不断调整。有些研究将基本公共服务划分为四个方面：一是底线生存服务，包括公共就业服务、社会保障等；二是基本发展服务，包括教育、医疗卫生、文化体育、民政等社会事业中的公益性领域；三是基本环境服务，包括公共交通、公共通信、公用设施和环境保护等；四是基本安全服务，包括公共安全、消费安全和国防安全等。

　　基本公共服务均等化，指的是基本公共服务的价值取向和结果状态，其含义就是全体公民不论地域、民族、性别、收入及身份差异如何，都能获得与经济社会发展水平相适应、结果大致均等的基本公共服务。它所强调的核心是机会和效果均等，而不是简单的平均化和无差异化。

　　总体上说，中国基本公共服务供给不足、不失衡的矛盾十分突出。从供给情况看，中国尚未明确提出基本公共服务的标准和范围，公益性服务领域投入长期不足，历史欠账巨大，不能满足社会需求；从城乡情况看，农村公共服务严重滞后于城市，并且可及性差；从区域情况看，不同地区公共服务差距比经济差距还要大；从不同人群情况看，城乡低收入家庭和社会困难群体的基本公共服务权益还不能得到充分保障。这些问题都与基本公共服务方面体制机制不健全、不完善直接相关。

　　二、提出统筹城乡社会经济发展的原因

　　当前，中国基本公共服务的非均等化问题比较突出，并由此使地区间、城乡之间、不同群体之间在基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务方面的差距逐步拉大，并已成为社会公平、公正的焦点问题之一，也成为中国构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会的阻碍因素。那么，造成这一现象的基本原因是什么呢？

　　统筹城乡经济社会发展，是相对于城乡分割的“二元经济社会结构”而言的。1949 年中华人民共和国成立以后，由于国内外社会环境的严峻性，如何巩固与维持新生的社会主义政权，努力发展经济和实现国家工业化成为优先战略目标。其集中表现就是对经济体制实行严格的计划管理。由于发展目标已经放在发展生产和工业建设上，福利政策只能占次要地位。诚如一些研究者指出的，在实行指令性经济的社会里，福利与经济往往融为一体，而且社会政策往往受到经济考虑的支配。由于分配资源的有限性和工业的中心性，城市工人占据了有限资源的绝大部分，而广大农村居民的保障却受到忽视。这体现在计划经济体制下，实行宏观取向的城乡二元社会结构与微观取向的农村人民公社制度。20 世纪50 年代中后期特别是粮食统购统销政策与制度的发展，农业社会主义改造加速进行与农业合作化运动高潮迭起，人民公社运动与制度的蓬勃发展以及城乡分隔户籍制度的实施，二元经济结构最终演变为城乡二元社会结构。在城乡二元社会结构处境下，中国社会逐渐形成城乡有别的二元社会福利制度。户籍制度是城乡有别的二元社会结构与二元社会福利制度的基础。而城乡社会保障制度的不平等又固化了城乡二元结构，促使经济结构失衡，影响了经济社会发展的可持续性。传统社会保障制度中城市人口的保障项目和保障水平大大高于农村人口的保障项目和保障水平，这在一定程度上导致了农村经济与城市经济发展的不平衡。

　　造成城乡差距的主要原因是城乡公共服务供给不均衡。长期以来，中国通过各种直接和间接的农业税费及农产品的剪刀差，从农民那里获取了巨额的财政收入，支持中国工业化和现代化的建设。与此同时，农民却只能获得很低水平的公共产品，公共开支的分配在城乡之间明显向城市倾斜。据统计，1998mdash;2006 年期间中国财政用于农村和农业的支出占全国财政总支出的比重总体上呈下降趋势，分别为 10.69%、8.23%、7.75%、7.71%、7.17%、7.12%、8.12%、7.22%和 7.85%，也就是说国家财90%以上用在城市和工业上面，用在农村和农业上面不足 10%。城乡居民在享受财政所提供的义务教育、医疗卫生、社会保障等公共服务方面差距极大。据统计，2002 年全社会 5 800 亿元教育投资中，城市获得 77%，而农村只获得23%。世界银行专家对中国近十一年来的公共支出的分析显示，城市人口享用着2/3的医疗卫生服务，而农村人口只享用不到1/3的医疗卫生服务（陈共，2004）。社会保障方面的城乡差距更大，1991mdash;2001 年，城市人均社会保障支出占人均 GDP 的比重平均为 15%，已达到某些发达国家 20世纪70年代的水平，而农村人均社会保障支出只占人均GDP的0.18%，两者相差90倍之多。有学者估计，若把这些基本公共服务考虑在内，城市居民的收入会达到农村居民的5~6 倍（城乡居民的名义收入比为 3.3∶1），即公共服务因素在城乡收入差距中的影响为 30%~40%。

　　三、基本公共服务均等化对于统筹城乡发展的意义

　　1.城乡基本公共服务的均等化是统筹城乡社会经济协调发展的必然要求。城乡公共服务均等化就是在坚持社会公平、正义理念下，政府统筹城乡基本公共服务建设，以农村为重点，加大对农村公共服务的供给力度，按照城乡共需型公共服务实行均等供给、而在城乡差异型公共服务方面实行差异性供给的原则，变原有的城市居民分享型的公共服务体制为城乡居民共享型的公共服务体制。当前，以农民的现实需求和实现城乡公共服务均等化的阶段性为依据，实现城乡公共服务均等化的内容应该主要包括两个方面：一方面是实现包括乡村组织的政务服务、管理服务、基础设施建设、基础教育、基础医疗卫生、社会保障等社会性公共服务城乡均等化，另一方面是在努力实现上述公共服务城乡均等化供给的同时，注重提供目前农民急需的，诸如农村基础设施、农业信息、农业科技服务和技术培训等公共服务项目的供给。

　　2.城乡基本公共服务的均等化是缩小城乡差距的关键因素。现阶段城乡之间的差距不仅表现在经济发展水平和农民收入上，更反映在政府提供的基础设施建设、义务教育、社会保障等基本的公共服务上，积极推进“城乡一体化”战略下城乡基本公共服务均等化已成为缩小城乡差距的必然选择。下面的三个数字可以说明其中原因，一是2006 年年底城市和农村居民的收入差距是 3.3 倍，如果把社会保障等社会福利的各种因素比例计算在内，城乡的实际收入差距在 5~6 倍。这说明基本公共服务因素在城乡差距中所占比例高达 40%左右。二是疾病已成为广大农民反贫的首要因素。中国西部高达 80%左右，从全国来说就在 30%~40%之间徘徊。三是教育在城乡贫富收入差距中所占的比例高达 20%~22%。研究发现，全国平均每 1 万人的教育投入可以使 12 个人脱贫，在西部，这个数字可以达到 19 个人。由此可以看出，工业化、城市化过程当中，工业和服务业受益大于农业。从公平正义和制度建设的角度看，政府应在给城乡居民提供基本公共服务上做出切实的举动，用以缩小城乡机会和能力的差距，这是统筹城乡发展的一个关键问题。

　　3.城乡基本公共服务的均等化是扩大农村消费需求的关键因素。三十年来居民消费支出中，农村居民所占比重由1978 年的 62.1%下降到去年的 25.6%，下降了将近 37 个百分点。这样的下降，有城市和农村收入差距的原因，更准确的是与农村基本公共服务的严重缺失直接相关。有的研究也可以证明，农村的边际消费倾向明显高于城市，比如说每增加1块钱收入，城市人花掉0.72元，农村人要花到0.85元。所以，统筹城乡发展，扩大农村消费需求应当成为扩大内需的重点所在。为此，要转变发展方式，使扩大内需同统筹城乡发展，尤其是与统筹城乡基本公共服务均等化相结合。

　　4.城乡基本公共服务的均等化是发展现代农业的关键因素。农村现代化的关键是劳动力素质。有研究证明，家庭主要劳动力平均受教育年限每增加一年，贫困的发生率将降低12.9%

，家庭非农业收入比重每增加1个百分点，贫困率将降 3.2 个百分点。这说明加大教育投入、提高农民的素质对于农民的收入水平提高是极为重要的。同时，也有研究表明，农村基本公共服务教育投资效能相当显著。例如，教育投入对农业产值的贡献率高于农村基础设施的贡献率，教育的贡献率每投资增加1元，农户收入可以增加8.43元，公共设施增加6.75 元。所以，基本公共服务已成为当前统筹城乡发展的重要因素。

　　四、实现统筹城乡发展的具体措施

　　1.统筹城乡综合配套改革，推进管理体制一体化。改革城乡分割的二元结构，消除影响三农发展的体制性、政策性障碍，为统筹城乡发展提供体制保障；统筹国民收入分配，完善公共财政体制，增加对农村的公共产品供给，健全农村公共服务体系；完善农村土地制度，加快土地征用制度改革，切实维护国家、集体和农民的利益；加快农村金融体制改革，增加对农村的信贷供给。新农村建设除了政府提供必要的启动资金外，各村也要自筹一定比例的配套资金；要广泛动员城乡居民参与统筹城乡综合配套改革，逐步建立健全城乡一体化社会管理体系。

　　2.统筹城乡社会保障制度，推进社会事业一体化。在现代社会中，所有的公民拥有平等的发展机会和享受同等的权利，当然也包括同等的社会保障权利。尽管依据中国的实际情况，目前还不可能做到农民和市民享受同等的社会保障方面待遇，但“城乡统一”应该而且必须作为中国社会保障事业的最终发展目标。同时我们也要清楚:城乡统筹并不等于城乡统一。中央提出的“统筹城乡发展”，是在考虑城市和乡村的发展方面，考虑工业和农业的发展方面，考虑市民和农民的利益方面，大体做到城乡统筹。换言之，是在承认城乡差距的前提下，根据现实经济条件，充分发挥政府的公共服务能力，积极引导各种公共资源在全社会范围内实现优化配置，实现城乡协调发展，最终实现城乡统一发展的目标。根据中国目前的发展阶段，已经具备了由二元结构向一元结构过渡的条件，中央正是为了适应这种结构转换的需要，提出了统筹城乡发展战略。而从国际的经验来看，社会保障作为这种结构转换一个方面的内容，是打破“城乡二元结构”主力军。所以，实现城乡社会经济的统一，首先要从社会保障入手，完善农村社会保障体系建设，逐步提高农村最低生活保障水平，健全教育、医疗等社会救助体系，逐步探索建立农村社会养老制度，使广大农民老有所养、病有所医、弱有所助、贫有所济。

　　3.尊重农民对公共服务需求的主体地位，合理配置公共服务资源。长期以来，农村基本公共服务主要是“自上而下”的供给模式，广大农民的意愿和选择得不到应有的重视，农民成为被动的接受者，造成农村公共服务供给的非理性与供给效率损失。针对农民迫切需求的公共服务供给不足且效率低下，应充分尊重农村作为农村基本公共服务需求主体的作用，改革农村基本公共服务供给决策制度，完善“自下而上”的、能够有效反映农民需求真实偏好的表达机制。鼓励农民参与农村基本公共服务供给过程决策，形成政府与农民共同决策与管理的模式，保证农村基本公共服务的有效供给。进一步推进农村基层民主制度建设，充分实行村民自治，通过村民委员会和乡人民代表大会制度，使农民通过直接或间接的渠道充分表达自己对基本公共服务的意见。就政府而言，当前应重点推进县乡政府公共服务职能创新，整合相近公共服务职能，解决部门之间衔接不够、交叉重复、效率不高等突出问题，强化对县乡公共服务行为的监督和约束。

　　4.破除户籍制度，改变城乡分割的二元体制。城乡分割的二元体制是造成中国城乡公共服务非均等化的重要原因。彻底破除城乡发展的二元体制，从根本上理顺城乡社会关系，成为城乡公共服务均等化实施的关键。关键在于剥离户籍制度上附带的各种利益，使劳动就业、社会保障和公民权利等各方面在服务对象上摆脱户口属性的限制，必须逐步取消城乡二元户籍制度，实行全国统一的公民身份。

　　5.完善政策支持，实现制度创新。完善基本公共服务供给政策。公共服务型政府的重要职能之一就是要不断完善公共服务体系。解决现阶段中国农村经济社会发展中的突出矛盾和主要问题必须注重实现农村基本公共服务均等化。农村面临着公共需求全面快速增长与公共服务供给匮乏的突出矛盾。必须建立起城乡统一的劳动就业制度、户籍管理制度、义务教育制度、公共卫生和新型农村合作医疗制度、农村社会保障制度和统筹城乡基础设施建设的保障体系，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，逐步提高保障水平。加快建立形成有利于城乡相互促进、共同发展的体制和机制，逐步实现城乡基本公共服务的均等化。

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（荐稿人：叶敏）