内容提要：改革开放以来，政务公开作为一项重要举措，在基层自治和基层政权的反腐倡廉中得以推广，并取得较好的成效。尤其是《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布和实施，使我国的政务公开进入了法制化、制度化的新阶段。我国政务公开取得的成就很大程度上反映了我国政治的民主化和现代化进程。未来我国政务公开的发展还需要进一步提高立法层级，以促进应急管理中政务公开的科学化和制度化建设，仍需要不断完善公民知情权的救济体系，加强政务公开的系统性和配套性。在此基础上，应当更加关注决策的科学化和民主化，促进整个权力运行过程的公开与透明。

　　关键词：历史回顾；未来展望；政务公开；政府治理

　　改革开放30年来，中国的经济体制改革获得了很大成功，创造了世界经济发展史上的一大奇迹，政治体制改革和行政体制改革同样获得了长足的发展。我国改革开放30多年来非常重视推行的政务公开工作，是我国政府治理工具变革的一个重要内容。政务公开的全面有效推行，改变了政府治理的方式和方法，改变和优化了政府治理的生态环境，这也是我国改革开放30年的重要成果之一。

　　目前，我国学术界对政务公开涵义的理解是有分歧的，主要体现为对“政务”的理解有所不同。归纳而言，可以分成广义和狭义两种。广义的政务公开，是指除属于国家规定保密以外的党务、行政事务、社会公共事务等都要向社会和群众公开。根据这种理解，政务公开的主体除了包括政府行政机关部门的政务公开之外，还应该包括立法、司法部门、政党、社会团体以及其他各种公共组织。认为，我国当前比较普遍和广泛的村务公开、检务公开、审务公开、警务公开、厂务公开等都可以涵盖进来。狭义的政务公开的“政务”，是指行政事务。因此，政务公开仅限于政府机关的范围内及与公共行政管理密切相关的事项，尤其与民众切身利益密切相关的事务，包括基层群众自治组织的村务公开，不包括司法领域的检务公开和审判公开，也不包括国有企业内部推行的厂务公开。①

　　对于政务公开涵义存在的分歧，主要是在对“政治”理解的分歧上形成的。行政与政治之间的漫长而多元的历史关系，也是造成对政务公开内涵产生分歧的重要原因之一。广义的“政治”包括任何一切与权力相关的社会关系的总和，因此，行政理所当然是政治中所包含的内容。而如果把政治与行政分开，如古德诺的观点，把政治理解为是通过集体行动产生决策的过程；而行政是执行政策的过程，②那么政治事务与行政事务也必然是分开的。但显然，这种截然分开的做法并不切合我国的实际。政务公开的涵义应该以权力的主线，把与公共权力相关的诸多事务都包括进来。而政务公开则是指依照法律或道德，与公共权力相联系的各项事务要向全部或部分特定对象公开。与此相对应，这里所论述的政务公开基本上以行政公开为主，兼顾与公共权力相关的各种公共事务和公共信息的公开，包括村务公开、政府事务公开和法律事务公开，以及相关的公共事业和公共企业等事务的公开。

　　一、我国推行政务公开的历史回顾

　　政务公开在我国的实践，是从村务公开开始的。经过建国半个多世纪以来尤其是改革开放30多年来的发展，政务公开经历了一个从村到乡镇、并逐步扩大到县、省和中央政府部门的过程，目前已成为全国各级政府一项法定的日常工作任务，成为政府治理的基本工具和基本方式。我国推行政务公开的历史，基本上可以分为以下三个基本阶段：

　　(一)改革开放初期农村经济体制改革推进村务公开、催生基层民主的阶段

　　80年代初，随着农村家庭联产承包责任制的实行，原来公社、生产队的管理组织形式已经解体，广西壮族自治区的宜山县合寨大队的果作等6个生产队自发地成立了由村民实现自我管理、自我教育、自我服务的农村基层群众性自治组织。①1987年11月，第六届全国人大常委会第23次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，1998年11月4日全国九届人大常委会第五次会议通过了正式的《中华人民共和国村民委员会组织法》，农村居民的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的自治形式得到了法律的保证。作为村民自治的基础要件的村务公开工程也在全国各地得到了推行和发展。

　　对于在广大农村推行村务公开的工作，早在1991年中央就进行了有关部署。1991年，中共中央与国务院在有关农业和农村工作的决定中提出建立村务公开制度；1998年颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》明确地实现了村务公开的五项内容；1998年中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于在农村普遍实行村务公开与民主管理制度的通知》，要求在全国农村基层组织推行村务公开。此后，中纪委、农业部和民政部等部门都分别把推行村务公开当作一项重要的工作，予以重视。自此，村务公开已在全国农村政治生活中成为一项基本制度和工作。

　　有学者认为，村务公开是我国政务公开的最早起源，它的成功实践也为各级政府的政务公开提供了很好的经验。我国有些地方的乡镇及县一级政府的政务公开就是在村务公开的工作促动下开展起来的，并称之为“以村带镇”的政务公开机制。所谓“以村带镇”，是指在村里实施村务公开的同时，把乡镇政务公开的内容在村里一并公开，做到政务公开和村务公开同时进行。

　　(二)乡镇政府推行政务公开和部分地方政府对政务公开的探索阶段

　　90年代后期，在村务公开和村民自治取得较好效果的情况下，乡镇作为基层政权的政治载体，其政务公开的任务就被提上了日程。与此同时，一些地方政府在自己的辖区内也作出了关于政务公开和阳光政府的尝试。

　　1．乡镇政务公开的推行

　　根据中纪委的部署和要求，乡镇推行政务公开的重点是：群众最关心、反映最强烈的问题；影响本地区经济发展和社会稳定的问题；行政工作中容易滋生腐败的问题。各地要根据这个原则来确定公开的重点事项、重点部门和重点岗位。从各地的实际情况看，乡镇政务公开的主要内容包括：(一)乡镇政府行政管理、经济管理活动中需要向群众公开的事项，包括：乡镇政府及有关部门的年度工作目标及进展情况；乡镇年度财政预算及执行情况；上级政府或政府部门下拨的专项经费及使用情况；乡镇集体企业及其他经济实体承发包、租债、拍卖等情况；乡镇工程项目招投标及社会公益事业建设情况等；(二)与村务公开相对应的事项，包括：乡村税费的收缴及使用情况；各村由乡代管资金的收支情况；计划生育情况；征用土地及土地补偿费、安置补助费的发放使用情况；各村宅基地审批情况；水电费价格及收缴情况；救灾救济款物发放、优待抚恤情况等；(三)乡镇政府和县级政府部门所属的基层站所应当公开和与履行职务有关的事项，包括工作职责、办事依据、办事程序、办事纪律、办事期限、监督办法和办事结果、收费罚款标准及收缴情况等。以上事项都是要向群众、企业事业单位公开，也就是向全社会公开；(四)领导干部的廉洁自律情况，机关内部的财务收支情况、招待费、差旅费的开支使用情况等。这些事项不要求向全社会公布，但必须对本机关干部职工公开。

　　乡镇政务公开的特点主要有：乡镇政务公开的内容比较集中，主要以财务情况、经济事项作为重点，主要是为了解决好廉政问题，改进党政机关施政方式和工作作风，密切党群、干群关系，促进经济和社会的稳定和发展。因此，相对而言，乡镇政务公开的制度设计和运作方面就没有村务公开的那一套组织和程序架构，而是主要依靠国家的行政体制框架来执行。乡镇政权的政务公开的动力具有自上而下的特点和典型的行政特征。

　　2.地方政府对政务公开的探索

　　在改革开放的历史进程中，地方政府在不断创新的浪潮中，在市场经济竞争和地方政府治理逐步改进的背景下，一些地方政府为了配合经济发展的特定目标，为优化环境和加强治理，开始自觉地推行政务公开，在阳光政府的路子上摸索着前进。如浙江省金华市某经济开发区在80年代中后期就开始了“两公开一监督”的实践。90年代后，一些县市和地市乃至一些国家职能部门相继进行了政务公开以及相关制度的探索：如山东烟台的服务承诺制，江苏苏州的财务公开制，辽宁沈阳的办事大厅“一条龙”服务制，以及公安系统的警务公开、检查系统的检务公开、人事部门的任前公示、财政部门的财务公开等，都为我国政务公开的全面推行打下了较好的基础和条件。总体而言，当时地方政府的政务公开有如下特点：

　　首先，该阶段的地方政务公开主要以办事公开为主，主要是办事程序、规则和依据的公开，目的是为企业和公民办事提供方便，这也为政务公开的广泛推行提供了社会支持和动力。有的地方进行了财务公开的探索，有的还探索了收支两条线和国库统一支付制度，这些对于防治腐败和加强廉政建设起到了较好的作用。有的部门则以权力制约为主线，加强了对组织、人事和重大决策的公开力度，如人事决策的组织公示制度、岗位公布和服务承诺制度以及重大事项的公示咨询制度等，这些都为政务公开的推进积累了很好的经验。

　　其次，在组织机构上，这个过程体现为政务公开的载体逐渐走向了专门化的趋势---也就是以“一站式”、“一门式”等以集中的行政许可为主要特色的行政服务机构的发展与崛起。据2005年的不完全统计，全国县以上规模集中的行政审批服务机构近3300家。到2007年10月份，全国地市级以下政府建立的行政许可服务中心由2005年的3300多家增至4500多家。有1002个行政服务中心的独立网站，其内容相关的网页达到了11590205页。②这些行政服务机构被认为是行政审批制度改革的新生事物，在《行政许可法》颁布后得以大量快速的出现。③近几年，行政服务机构不仅在全国范围内普遍出现，而且在政务公开的推行方面也成为了一个主要的“阵地”和“战场”。虽然这个阶段的政务公开发展比较迅速，但毕竟处于发展过程之中。从总体来看，还存在一些问题：政务公开还未纳入国家立法，缺乏持续有效的权威支持，还未成为基本的政治制度；缺乏文化上的认可和心理意识上的支撑，未成为民主主体自身的内在需求；权威结构严重畸形---高度集权于个别领导、缺乏法治等问题还程度不同地存在着。这个阶段的政务公开还表现出局部性、非均衡性和不稳定性等特点。

　　(三)《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布后的新阶段

　　2007年4月5日，温家宝总理签署了国务院第492号令，公布了《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)，并规定自2008年5月1日起施行。《条例》从总则、公开的范围、公开的方式和程序、公开的监督和保障等各个方面对政府的信息公开做了基本规范，为全国范围内推行政府信息公开工作提供了准绳和依据。《条例》的公布，标志着我国政务公开进入了一个全国推行，全面深入，并且实现了法制化、制度化、经常化的全新阶段，这一阶段有如下几个特点：

　　1.政务公开的责任主体开始实体化、全面化。根据要求，所有的行政机关都成为政府信息的主体，也就是政府信息公开的义务主体。在主要责任主体方面，《条例》把国务院办公厅及各级人民政府办公厅定为信息公开工作的主管机构，还要求设立专门机构负责这项工作。2006年1月1日，中央人民政府门户网站正式开通，国内外媒体普遍认为此举“充分体现了中国建设服务型政府的信心和决心”。据统计，仅一年时间，中央人民政府门户网站就发布国务院和国务院办公厅文件500多件、国务院公报250多期；整合71个部门约1100项网上服务；发布8个部门的47项行政许可项目？？被誉为“24小时不下班的政府”。如今，96%的国务院部门建成了政府网站，约90%的省级政府、96%的地市级政府、77%的县级政府都拥有政府网站。各级政府网站已成为我国建设服务型政府的重要平台。①此外，国务院的74个部门、单位和31个省(区、市)政府还建立了新闻发布和发言人制度。

　　2.明确了政府信息公开的内容和范围，并扩展了相关内容。《条例》确定了“以公开为原则，以不公开为例外”的基本原则，并规定行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：(一)涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；(二)需要社会公众广泛知晓或者参与的；(三)反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；(四)其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。显然，这些规定对于原先仅以“办事公开”为基本内容的公开范围有了更大的扩展。此外，还增加了申请需要公开的相关事项。

　　3.公开的方式和公开的程序走向制度化和规范化。《条例》规定，每年的政务公开主管机构都要编制政务信息公开指南、政府信息公开目录、公开年度报告，实际上已经将政务公开工作作为一个制度化的行政管理内容，政府信息公开成为政府向社会和公众提供的一种公共服务和公共物品，成为人们日常生活决策不可缺少的部分。《条例》对政务公开的制度和类型也做了较为明确的规定。

　　4．政务公开中政府与社会公众的互动逐步强化。自《条例》明确了信息公开的义务主体，并规定了依申请公开的具体程序之后，公民的知情权得到了保障，公民、法人等可以根据需要而向有关部门申请可以公开的内容，政务公开由政府单方面的公开开始走向政府部门与社会互动的一种信息交换机制。

　　总之，自从《条例》颁布和贯彻实施之后，我国的政务公开走向了法制化、制度化的道路。政务公开也因此迈上了一个全新的台阶。

　　二、政务公开与政府治理模式的变迁

　　从以上我国政务公开的发展历程可以看出，我国政务公开最初由服务于民主管理、民主监督、民主决策的村民自治开始，到局部地方政府为实现廉政、高效而实现的政府管理创新，再到全国范围内实施《中华人民共和国政府信息公开条例》，信息公开已经变成一项公共服务，直接服务于每一个公民的生活、生产和科研。这个过程体现了我国民主政治的不断发展，体现了我国政府治理模式的转换。

　　(一)作为行政改革的一个重要部分，政务公开促进了行政管理体制改革，有利于建立廉洁高效的行政管理新体系

　　从我国政府改革的角度来看，一些地方政府和我国政府的一些组成部门之所以积极主动地推行政务公开，其目的是为了改善行政管理，提高行政管理效率。以警务公开为例，警务公开最早的初衷就是为了提高办事效率。公安机关的效率是执法工作的重要方面，效率低下，久拖不决，就谈不上执法的公正和严格。实行警务公开，警察和公安机关公开接受群众的评判和监督，规范办事行为，转变办事态度，积极为群众服务，做到作风民主，办事公道，勤政廉洁，遵纪守法，这些都将促使办事人员的精神面貌焕然一新，使办案质量、服务质量、工作质量普遍提高，从而加快办事节奏，促进效率提高。①各个地方政府也把政务公开作为推进行政管理体制改革的重大举措，其目的就是方便企业和公众办事，提高行政管理效率。这与党的十五大提出的要建立“机构精简、运转协调、结构合理、廉洁高效”的行政管理新体制的行政改革目标是相一致的，政务公开是加强部门协调、保证行政廉洁、提高运转效率的一条有效途径。

　　(二)作为联系政府与社会和公众的重要制度，政务公开有利于增强政府与民众的互动，改善政府的治理环境

　　政府治理离不开经济、政治和社会环境，而这些环境直接或间接地反映为社会心理环境，表现为对社会政府的态度和意愿问题，直接影响到政府的权威及其形象。一直以来，人们所诟病的“政府与社会公众之间信息严重不对称”导致社会公众对政策难以知情，从而导致不知情就难以更好地维护自身的合法权益。群众自身利益受损也直接影响公民对政府的认同和信任，使政府权威大打折扣。各地政府在推行政务公开的过程中，一方面保证了公民的知情权，加强了政府与公民之间的信息沟通，提高了民众对政府权威和政策的认同度；另一方面也使政府更加关注公民的需求，从而增强了政府与公民的互动，优化了政府的治理环境。

　　(三)作为监督政府行政的一个重要基础条件，政务公开强化了对政府部门和工作人员的监督，有利于提升政府形象和工作作风，有利于实现阳光政府、透明政府的目标

　　政务公开就是整个政治系统的防腐剂，它对于优化政治环境，规范政治行为主体的公务行为，纯化政治氛围，保证政治民主的实现和市场经济的良性运行具有不可忽视的作用。因此，政务公开对于政府的廉洁高效有着根本的保障作用，是不可或缺的保障机制。政务公开在我国推行以来，尤其是一些服务比较规范、办事有着标准承诺的行政服务和审批事项，在公开办事程序、办事标准、办事人员和办事时限后，政府和社会公众都加强了对政府行政审批事项的监督，在很大程度上扼制了腐败和官僚主义的滋生，对于行政效率和廉政程度的提高收到了非常明显的成效。目前，我国提出的法治政府、责任政府、高效政府、廉洁政府等的建设目标，都离不开权力的制约和监督，而政务公开作为行政系统的防腐剂，为进一步从源头上预防和治理腐败提供了保障。

　　(四)作为政府提供的一种公共物品，政务公开能够较好地提高政府信息的利用率，从而降低市场交易费用，促进经济社会的协调发展

　　据统计，在我国政府机构控制着公共管理80%的信息，而被企业、社会公众掌握的政务信息最多不超过20%，政府与公众之间信息严重不对称。由于原来政府没有实行信息公开制度，公民和企业没有便利、合法的途径来获取政府的公共信息，以至于在生产经营决策中往往要付出成倍的代价，市场经济的交易成本极其高昂，社会信用问题也极其严重。《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布，使政府信息的供给获得了制度的保障，政府信息公开和提供信息服务成为一种经常化、制度化的公共服务，从而为更好地规范和引导社会经济的运行秩序，促进经济社会的协调发展提供了新的保障。

　　(五)作为一种政府应急管理的必要工具，政务公开能规范紧急状态下的信息公布和沟通，提高政府的应急管理能力

　　从我国推行政务公开以来，我们可以看到，一些政府部门建立健全政务公开制度，在一定程度上是应对当前重大突发性事件多发频发、新闻监督力量加强而领导责任制加重的客观需要。近几年来，我国的新闻发布会制度日益健全和完善，一些地方政府在应对突发性事件中积累了一些经验和教训，在这个过程中，政务公开制度都发生了较为重要的作用。可以说，今后很长一段时间内，推进应急状态下的政务公开还将在较长时间内成为我国各级政府面临的难题，政府要提高应急管理能力，还必须认真执行紧急状态下的政务公开制度。

　　总之，作为行政管理中的政务公开，它不仅为机关工作人员带来了新的工作内容和工作方式，而且为人民百姓带来了一定的方便和实惠。政务公开作为一种基本的行政管理制度，必将促使我国逐步走向民主行政、廉洁行政、高效行政的新阶段，建立公共服务型的政府治理模式。

　　三、未来展望：政务公开发展面临的新课题

　　回顾我国改革开放以来从下到上、从局部到全面、从地方创新到政府制度的政务公开推进和发展过程，我们欣喜地看到，我国政务公开取得的成就在很大程度上反映了我国政治的民主化和现代化进程。但相对于一个高效的民主政治和公共服务型政府的理想目标而言，我国现在的政务公开不过是前进过程中的某个阶段，离公开透明程度还存在相当的距离。以下几个方面是我们推进政务公开所要注重解决的问题，也是我国政务公开未来发展的主要方面：

　　(一)《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法层次还不够，需要提高层级

　　信息公开的法律法规对于政务公开的推行有着非常重要的作用，但在我国，信息公开方面的法律依然欠缺。经过了八年的时间《，中华人民共和国政府信息公开条例》终于颁布，该条例被认为是“难产”时间最长的一部法规。有学者认为，从政府部门条例准备来看，各部门的法律实施准备还不够充分，尤其是各地政府信息公开的主动性、指导性和积极性还远远不够。政府在对待申请公开的信息还保留有相当大的自由裁量权，在某种程度上还有可能为实现实质意义上的政务公开留下了阻碍。①今后应该在执行《中华人民共和国政府信息公开条例》的基础上，及时总结经验，完善相关的实施制度，在条件成熟的基础上实现政府信息公开的人大立法，提高立法层级，加强法律效力，以更大的权威来推进政务公开。

　　(二)应急管理中的政府信息公开需要更加科学化和制度化

　　加强政府应急管理能力建设是我国当前社会转型期客观形势的迫切需要，而政府在应急管理中的信息公开工作是非常态下行政管理的关键环节之一，也是我国政务公开工作中各政府部门和各级地方政府最为关注的一道难题。《中华人民共和国政府信息公开条例》第七条规定了行政机关应当建立健全政府信息发布协调机制。而在应急状态下，信息公布作为地方政府行政的主要环节，往往与公开事项利益人的利益是相联系在一起的，因此，隐瞒不报和谎报等现象屡有发生。如安徽的手足口疾病事件的信息通报，汶川地震中的多起谣言和辟谣的博弈，均显示出人们对一些地方政府的不信任等，反映了我国应急管理中信息公开所遭遇的尴尬局面。政务公开目前作为我国各级政府的一个常态性的行政管理任务，面临紧急突发性事件时一定要处理好常态管理和非常态管理的区别，处理好紧急状态中信息公布与对公民的引导作用，坚持信息公布的及时、客观和导向性原则，实现社会动员和社会规制的有机统一，从而增强政府的危机应对能力和应急管理能力。

　　(三)政务公开有待于深入推进公民参与和权利救济渠道的建设

　　政务公开的制度和形式越来越多，从传统的宣传栏到现代的网站，从特定的新闻发布会的举办到特定的政务大厅的落成，都不仅从制度上，更从设施上提供了一定的保障。但实际上人民群众对于以政府单方面主动公开为主的政务公开还不是很满意，甚至会认为是“假公开”，是“政绩工程”，是“玻璃墙”，甚至有的认为是形式主义、官僚主义。究其原因，以政府为主的政务公开制度还是体现了政府的“官本位”和“权力优位”，而没有恰当地体现公民的知情权利和有效参与。自从《中华人民共和国政府信息公开条例》实施后，已经出现了一些学者申请公开高速公路收费信息的事件，也出现了首例关于申请信息公开被拒的司法案例①。这些情况说明我国政务公开开始由单向的政府主动公开走向政府与社会双向互动的格局，而在这个过程中，要真正使政务公开不断走向深入，并使政务公开变成促进政治民主化和政府治理有效化的一个推进器，必须加强公民参与途径和机制的建设，进一步完善保障公民知情权的救济体系，充分发挥政务公开对政治发展的促进和孵化功能。

　　(四)加强政务公开的系统性和配套性，实现社会有效治理，直接服务于政治文明建设工程

　　我国的现代化是一个涉及到经济、政治、社会、文化建设的整体性系统工程。政务公开作为政治建设的一个有机整体，应该被作为是政治文明建设的重要基础工程，与政治文明的建设统筹兼顾，相互推进。政务公开不能满足于政治形式的公开，不能满足于政府决策结果和执行结果的公开，更要关注整个权力运行过程的公开，关注决策过程的民主化和科学化，关注政府治理的透明化和高效化，为民主政治创造一个优良的社会心理环境和成熟的公民社会环境，为社会实现有效治理积累社会资本，从而推进社会主义政治文明建设。

（荐稿人：叶敏）