摘 要：服务型政府建设中的认识误区，对服务型政府建设产生十分不利的影响，即导致一些地方没有将服务型政府建设摆在行政体制改革和政府管理创新的重要位置，且忽视服务型政府建设的全面性和全局性、长期性和可持续性，使服务型政府建设与经济社会发展难以协调，与其他改革措施难以配套，服务型政府建设流于形式。服务型政府，是指在以人为本和执政为民的理念指导下，将公共服务职能上升为政府的核心职能，通过优化政府结构、创新政府机制、规范政府行为、提高政府效能，以不断满足城乡居民日益增长的公共需求的政府。其主要特征：在政府职能结构中，公共服务职能成为政府的主要职能或核心职能；在政府组织结构中，公共服务部门成为政府的主要部门或核心部门；在政府财政支出结构中，公共服务支出应成为政府的主要支出；服务型政府同时必须是民主政府、责任政府、法治政府和廉洁政府；服务型政府的运行机制必须规范有序、公开透明、便民

高效。正因为服务型政府体现了人民政府的本质，体现了时代发展的要求，代表了我国行政体制改革的根本方向，因此，建设服务型政府是深化行政体制改革的核心和重点。

关键词：行政体制改革；服务型政府；公共服务；民主政府；责任政府；法治政府；廉洁政府

　　进入新世纪，伴随着行政体制改革的不断深化，服务型政府建设由一些地方的实践探索而变成了党和国家行政改革的核心战略。2008 年 2 月23 日，胡锦涛总书记在主持中共中央政治局第四次集体学习时强调：“建设服务型政府，是坚持党的全心全意为人民服务宗旨的根本要求，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，也是加快行政管理体制改革、加强政府自身建设的重要任务。hellip;hellip;建设服务型政府，需要各级党委和政府共同努力。要增强建设服务型政府的紧迫感和责任感，切实把建设服务型政府列入重要议事日程，制定工作规划，确定重点任务，加强领导，精心组织，积极推动，不断取得新进展。”在党中央和国务院的强力推动下，我国服务型政府建设取得了积极的进展和成效。同时也必须看到，服务型政府建设很不平衡，在一些地方和领域，进展尚不尽如人意。之所以如此，与一些领导干部的思想认识不到位有直接关系。

一、服务型政府建设的认识误区

　　历史证明，政治与行政官员的思想观念对社会变革具有直接的和重要的影响。一旦某种思想观念成为主流、占据主导，就会直接影响和左右社会变革的方向和进程mdash;mdash;mdash;有的是正向的、积极的，有的则是负向的、消极的。调研中发现，一些领导干部对服务型政府建设存在着认识上的误区，如不及时纠正，将对服务型政府建设产生十分不利的影响。

　　1. 惯性思维。没有认识到建设服务型政府的重要性和紧迫性，仍然把追求 GDP 放在第一位，把主要精力和财力投入到争夺 GDP 排名的大战中，你盯着我的 GDP 排名，我盯着你的 GDP 排名，甚至不惜动员有关部门，想方设法做上级统、计部门的工作，一定要把 GDP 排名搞上去。至于建设服务型政府，为百姓提供公共服务，则被放到了次要位置。

　　2. 模糊认识。不清楚服务型政府的真切含义，认为现在政府所做的一切，包括招商引资、铺摊子、上项目，都是建设服务型政府的重要内容。于是，招商引资照搞，GDP 指标照下，摊子照铺，项目照上。并美其名曰：为建设服务型政府创造经济条件。

　　3. 片面认识。虽然认识到建设服务型政府的重要性，但将为企业服务放到了第一位，把为城乡居民提供服务摆在了第二位，制定文件，出台措施，特别突出为企业服务，对此，罗列较详，举措有力，舍得投入，不惜血本。与之相比，为城乡居民提供的服务，则高度概括，三言五语，既缺乏具体措施，又缺乏应有投入。这种过分亲资本的“服务型政府”受到一些地方官员的青睐。还有的认为服务型政府就是给老百姓提供方便，就是服务态度好。于是，建设行政服务大厅被视为服务型政府建设的重要标志，似乎行政服务大厅建好了，服务型政府也就建成了。

　　4. 传统思维。认为既然服务型政府的主要职责是提供公共产品和公共服务，那么，就由政府一揽子包下来，由政府统一提供，垄断供给，忽视了市场和社会的作用。此外，对管理与服务的关系缺乏正确认识，没有认识到管理只是手段，服务才是目的。在许多地方，重管理轻服务的现象比较普遍。例如，在社会管理方式方法上，许多地方倚重行政手段搞管、控、压、罚，习惯于围、追、堵、截和收费办证、罚没收缴，政府应尽的公共服务职责没有完全到位［1］，［2］。

　　5. 简单思维。公共服务错综复杂，直接关系到人民群众的切身利益。在政府能力还比较有的情况下，如何确定公共服务供给的优先顺序？如何保证公共服务质量、提高公共服务效率？需要深入调查，系统研究，做到从国情、区情、社情和民情实际出发。但一些地方领导，思维和处理问题简单化。或者大包大揽，过度供给，对是否能够可持续的问题考虑不够；或者不加分析、不予区别地将一些公共服务简单地推向市场，忽视了公共服务市场化、社会化过程中政府的责任。其结果，有的能见一时之功，但难收长远之效；有的事与愿违，导致矛盾重重，使政府陷入被动。

　　公务员，特别是主要领导干部的上述思想观念和思维方式，对服务型政府建设产生了极为不利的影响。一是导致一些地方没有将服务型政府建设摆在行政体制改革和政府管理创新的重要位置，仍然按照传统思维、传统逻辑抓政府管理，使服务型政府建设的进展不能很好地适应经济社会发展的新形势和新要求。二是导致服务型政府建设的偏差，或抓其一点，忽视服务型政府建设的全面性和全局性；或只顾当前，忽视服务型政府建设的长期性和可持续性，使服务型政府建设与经济社会发展难以协调，与其他改革措施难以配套。三是容易导致形式化，新瓶装旧酒或换汤不换药。建设服务型政府是我国行政体制的重大改革，是政府管理的重要创新，需要以战略的眼光、改革的精神、创新的思维和周密的规划扎实推进。否则，把服务型政府建设只作为一句口号，光说不练，或者只做表面文章，不进行实质性改革，或者按照片面理解、传统思维或简单思维去推进，其结果，必然严重影响和损害服务型政府建设。

　　因此，积极推进服务型政府建设，必须克服领导干部思想认识上的误区，更新思想观念，正确理解服务型政府的科学内涵及其主要特征，深刻理解建设服务型放的重大现实意义和深远历史意义。

　　二、服务型政府的科学内涵及主要特征

　　关于服务型政府的科学内涵，至今官方尚无明确的界定。行政学界的一些学者从不同角度对服务型政府概念进行了阐释，但由于视角不同，其界定也存在着明显的差异。根据中央的有关精神，借鉴学界的研究成果，可以把服务型政府定义为：所谓服务型政府，即在以人为本和执政为民的理念指导下，将公共服务职能上升为政府的核心职能，通过优化政府结构、创新政府机制、规范政府行为、提高政府效能，以不断满足城乡居民日益增长的公共需求的政府。

　　服务型政府的主要特征是：

　　1. 在政府职能结构中，公共服务职能成为政府的主要职能或核心职能

　　在现实中，政府类型往往是通过政府的主要职能或核心职能表现出来的。在以阶级斗争为纲的时代，各级政府是典型的阶级斗争型政府，因为各级政府的主要职能或核心职能就是搞阶级斗争。改革开放以来，我国政府的规模和管辖范围开始收缩。但在传统的发展战略指导下，政府经济建设职能居于政府的主导地位和核心地位，正因为如此，一些学者将这一时期的政府称之为经济建设型政府。2003 年，非典危机过后，我们开始反思和调整政府职能结构，要求在全面履行政府职能的基础上，更加重视社会管理和公共服务。2006 年 10 月 11 日，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出：“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。”党的十七大提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，再次强调“强化社会管理和公共服务”。根据党的十七大关于加快行政体制改革，建设服务型政府的精神，2008 年 2 月 27 日，党的十七届二中全会通过的 《关于深化行政管理体制改革的意见》明确要求：“通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。”党的十七届二中全会关于政府职能转变的精神实质，是实现政府职能向公共服务的根本转变。因为，创造良好发展环境和维护社会公平正义，也是现代政府所必须提供的公共产品和公共服务。只有将公共服务职能提升为政府的核心职能，并通过深化体制改革和加强法制建设，真正实现政府职能向公共服务的根本转变，服务型政府建设才能取得实质性的突破和进展。

　　2. 在政府组织结构中，公共服务部门成为政府的主要部门或核心部门

　　政府机构是政府履行职能的组织载体。建设服务型政府，实现政府职能向公共服务的根本转变，必须调整政府的组织结构，加强政府公共服务部门建设。否则，政府职能转变就可能成为一句空话。

　　在“文革”期间，为了推进“无产阶级专政下的继续革命”，各级地方都用新成立的“革命委员会”取代了各级地方政府。以邓小平为核心的党的第二代领导集体面对“文化大革命”所造成的危难局面，以巨大的政治勇气和理论勇气，彻底否定了“以阶级斗争为纲”的错误理论和实践，作出把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策。伴随着这一重大的历史转折，中央决定取消各地在“文革”期间成立的“革命委员会”，恢复地方各级人民政府。而在经济建设型政府中，各级政府延续了计划经济的管理模式，设立了许多经济管理机构，导致政府机构庞大，人员臃肿，官僚主义严重，工作效率低下。为切实解决这一问题，我国从 20世纪 80 年代开始，进行了一场以精简机构为主要内容的大规模的机构改革，削减了政府直接管理经济的部门。

　　今天，我们要建设服务型政府，就必须根据服务型政府的本质和实现政府职能根本转变的要求，调整政府的组织结构：（1）根据完善社会主义市场经济体制的要求，进一步精简和整合政府经济管理部门，优化这些部门的结构，使之成为宏观调控和为经济发展创造良好环境的部门；（2）提高公共服务部门在政府机构中的比重和地位，使之真正成为政府的主要部门或核心部门；（3）加强政府公共服务部门建设，在政府公共服务领域探讨和实行大部门体制，以切实提高政府公共服务效能。

　　3. 在政府财政支出结构中，公共服务支出应成为政府的主要支出

　　建设服务型政府，使各级政府积极有效地提供公共服务，就必须调整政府的财政支出结构，增加政府公共服务支出的比重。因为，无论是政府直接提供的公共服务，还是政府通过合同外包或购买等方式间接提供的服务，都需要政府掏腰包，需要加大政府公共服务支出。“国际经验表明，随着一国发展水平的提升，政府公共服务支出在政府支出中的比重呈现逐步上升趋势。特别是人均 GDP 在 3 000 美元至 10 000 美元阶段，随着居民消费逐步由耐用品消费向服务消费升级，公共服务在政府支出中的比重将显著提升。以教育、医疗和社会保障三项主要公共服务为例，国际平均升幅达到 13 个百分点。其中，教育支出保持相对稳定，而医疗和社会保障支出分别大幅增加 4 个和 10.7 个百分点。当人均 GDP 超过 1 万美元后，政府公共服务支出占比将逐步趋稳。”［3］有关研究还表明，一国人均 GDP 达到 3 000 美元～6 000 美元时，仅医疗卫生、教育和社会保障三项公共服务支出之和占政府财政支出的比重就达54%，人均 GDP 达到 6 000 美元～10 000 美元时，三项公共服务支出之和占政府财政支出的比重高达 55.7%［3］。

　　4. 服务型政府同时必须是民主政府、责任政府、法治政府和廉洁政府

　　所谓民主政府，即权力由民所授、运行合民所愿、行为受民监督的政府。服务型政府之所以必须是民主政府，是因为只有在民主体制下，政府才能够自觉自愿、积极主动、优质高效地提供公共服务。如果民主体制不完善、公民参与渠道不畅通，政府运行就可能偏离执政为民的正确轨道，就难以做到优质高效地提供公共服务。所谓责任政府和法治政府，即依法明确各级政府公共服务的职责，对于没有很好履行公共服务职责的，要依法承担法律责任、政治责任和道义责任。所谓廉洁政府，即按照服务型政府的本质要求，廉洁从政，坚决杜绝各种消极腐败和铺张浪费现象。

　　5. 服务型政府的运行机制必须规范有序、公开透明、便民高效

　　服务型政府的本质要求其运行机制必须规范有序、公开透明、便民高效。所谓规范有序，即依法明确规定政府运行的标准和程序，使政府按照法定的标准和程序运行，防止和克服政府乱作为现象。所谓公开透明，即按照公开为原则、不公开为例外的要求，及时、准确、全面公开群众普遍关心、涉及群众切身利益的政府信息，使政府在阳光下运行，切实保障人民群众的知情权。所谓便民高效，即按照便民利民的要求，改进服务方式，提高工作效率，优质高效、方便快捷地为人民群众提供公共服务。

　　三、服务型政府建设在深化行政体制改革中的地位

　　建设服务型政府，是深化行政体制改革的核心和重点。之所以如此，是因为服务型政府体现了现代政府的本质，体现了时代发展的要求，是我国行政体制改革的根本方向，同时，也是我国政府建设中的一块短板。

　　1. 服务型政府体现了人民政府的本质

　　1949 年新中国成立后，中国大陆普遍建立了人民政府。所谓人民政府，即政府权力来自人民，政府权力属于人民。人民政府为人民，理所当然，天经地义。在现代社会，“人民政府为人民”更为具体地体现为优质高效地提供基本公共服务、保障和改善民生。试想，如果政府连起码的基本公共服务都不能提供，那么，“人民政府”的性质又从何体现出来？“人民政府为人民”又岂不是一句空话？

　　在计划经济时代，由于权力高度集中，产生了严重的官僚主义。“它的主要表现和危害是：高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守陈规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，以至官气十足，动辄寻人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法，等等。这无论在我们的内部事务中，或是在国际交往中，都已达到令人无法容忍的地步。”［4］经过三十多年的体制改革，官僚主义在某些方面得到抑制，但并没有根本消除。当前，官僚主义的一个重要表现就是脱离群众，对关系人民群众切身利益的问题关心不够，重视不够，政策不到位，措施不得力，以至于人民群众长期反映的上学贵、上学难，看病贵、看病难，住房贵、住房难，社会保障水平低、覆盖面小，就业服务不到位，食品药品安全和环境安全缺乏保障等问题没有得到有效解决，以至于在一些地方人民群众对政府产生了明显的疏离感和不信任，甚至酿成多起群体性事件。

　　实践证明，要切实解决人民群众最关心、最直接、最迫切的利益问题，就必须采取积极有效措施，大力推进服务型政府建设。通过建设服务型政府，优质高效地提供基本公共服务，实实在在地体现出政府的人民性质，使人民群众真真切切地感受到政府情为民所系，权为民所用，利为民所谋，只有这样，才能增强人民群众对政府的认同感，夯实其合法性基础。

　　2. 建设服务型政府体现了时代发展的要求

　　美国心理学家亚伯拉罕middot;马斯洛于 1943 年提出了需求层次理论 （Maslowrsquo;shierarchy of needs），认为人的需要有一个从低级向高级发展的过程。如果说需求层次理论对研究人的个体行为有意义、有启发的话，那么，这一理论对于研究人的群体行为和社会行为同样具有重要的意义和启发。

　　根据国际经验，随着一国发展水平的提高，特别是人均国内生产总值处于 3 000 美元至 10 000美元的阶段，居民消费逐步由耐用品消费向服务消费升级［3］。与此同时，城乡居民对政府公共服务也提出了新的更高要求。在我国，当温饱问题基本解决后，人民群众对提高生活水平和改善生活质量的愿望明显增强，其中包括提高基本公共服务的质量和水平。这是时代发展和社会进步的重要标志。只有深化行政体制改革，大力加强服务型政府建设，才能适应这一发展趋势，进一步推动社会的发展和进步。

　　3. 建设服务型政府代表了我国行政体制改革的根本方向

　　建设服务型政府是我国深化行政体制改革的根本方向。因为，只有建设服务型政府，才能够体现出政府的人民性质，满足新形势下城乡居民日益增长的公共需求；只有建设服务型政府，才能够更加明确市场经济条件下的政府角色定位，实现政府职能的根本转变，为经济社会发展创造良好环境，有效地保障和推进经济体制改革；只有建设服务型政府，推进基本公共服务的均等化，才能够有效地维护社会公平正义，为加强和创新社会管理，维护社会的安定有序奠定坚实的社会基础；只有建设服务型政府，才能够更加有效地加强政府自身建设，更新公务员的思想理念，矫正公务员的管理行为，克服官僚主义，真正提高政务公开和政务服务水平。

　　4. 建设服务型政府是深化行政体制改革的核心和重点

　　党的十一届三中全会以来，为适应经济体制改革和全面推进社会主义现代化建设的需要，我国行政体制改革不断深化。其基本路径是：由改革开放初期的精简机构深化到转变政府职能，再由转变职能深化到优化政府组织结构。党的十七大以来，我国行政体制改革进一步深化到以建设服务型政府为核心，转变政府职能、优化政府结构和创新行政运行机制。

　　建设服务型政府之所以是深化行政体制改革的核心和重点，是因为它体现了我国行政体制改革的正确价值导向，反映了我国行政体制改革的根本方向，同时也是我国政府管理和建设的一块短板。对此，李克强同志明确指出：“近些年来，尽

管我国社会事业有了很大进步，但总体上依然滞后于经济发展，仍是现代化建设中的一块lsquo;短板rsquo;。在就业、教育、住房、医疗卫生、环境保护、社会保障、收入分配等关系群众切身利益的领域，还存在不少难点和焦点问题，基本公共服务的可及性、公平性仍然不够。”［3］

　　在深化行政体制改革中，我国提出了建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府的目标。这四个改革目标各有侧重，但并非等量齐观。其中，建设服务型政府是核心，是主导，是根本，是重点，其他三个目标是建设服务型政府的保障手段。因为，在市场经济体制不断完善的情况下，政府的首要职责是优质高效地提供公共服务，通过认真履行公共服务职能和维护社会公平正义，为经济社会发展创造良好环境。为使各级政府切实履行好这一职能，必须依法明确各级政府公共服务的职责权限，使各级政府公共服务的权责对等，做到以责定权，有责才有权，以权履责，有权必负责，坚决克服有责无权或有权无责等责权脱节现象，坚决纠正责大权小或权大责小等权责不对等现象。在依法明确各级政府公共服务责权的基础上，积极推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度。对于没有认真履行公共服务职责，导致群众严重不满或造成明显的责任事故的，要依法追究有关政府及其领导者的责任。显然，只有依法明确各级政府公共服务责权，切实保障各级政府认真履行公共服务职责，才能积极有效地推进服务型政府建设。与此同时，服务型政府的本质要求政府必须清正廉洁，不允许铺张浪费，更不允许以权谋私、贪污腐化、行贿受贿、贪赃枉法。否则，就会改变政府权力运行的正确轨道，甚至使政府权力堕落为为少数人牟取私利的工具。

　　参考文献：

　　［1］朱耀垠.加强和创新社会管理［J］.中国民政，2011，（5）：29-32.

　　［2］国务院研究室编写组.十一届全国人大四次会议《政府工作报告》辅导读本［M］.北京：人民出版社，中国言实出版社，2011：399.

　　［3］余斌，陈昌盛“.十二五”期间优化收入分配格局的思路与途径［J］.中国发展评论，2010，12，（1）：13-20.

　　［4］邓小平文选：第 2 卷［M］.北京：人民出版社，1994：327.

　　［5］李克强.深刻理解《建议》主题主线，促进经济社会全面协调可持续发展［C］//本书编写组《.中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》辅导读本.北京：人民出版社，2010：33.

（荐稿人：叶敏）