mdash;mdash;mdash;以 2010 年转基因食品之争为例

摘 要:在建设服务型政府这个行政目标的前提下，政府流程再造探讨如何使政府业务流程科学合理并运转顺畅。回顾了关系到中华民族生存和发展的 2010 年转基因食品之争，认为可以转基因食品之争为契机，进一步规范行政决策程序，实现行政运行机制向规范有序、公开透明的根本\转变，推进人民满意政府的建设。

关键词:转基因; 行政决策; 流程再造; 科学发展观

一、引言

　　2008 年 2 月，党的十七届二中全会上发布的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出:“深化行政管理体制改革的总体目标是，到 2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。”在建设服务型政府这个行政目标的前提下，政府流程再造主要探讨如何使政府业务流程科学合理并运转顺畅。目前国内研究政府流程再造的专著有金竹青的《政府流程再造mdash;mdash;mdash;公共服务路径创新》［1］，专节论述政府流程再造的著作有齐二石主编的《公共绩效管理与方法》［2］，李庆钧、陈建合著的《中国政府管理创新》［3］，以及蔡立辉编著的《电子政务》［4］。另外有 1 篇博士论文，即 2007 年吉林大学叶勇的《政府流程再造: 理论与实践的探索》。2011 年 7 月 20 日，笔者利用中国期刊网进行检索和统计，以“政府流程再造”为检索词，分别以“题名∕主题∕关键词”为检索项进行检索，其中以“题名”为检索项从 CNKI 中检索到 74篇，以“主题”为检索项从 CNKI 中检索到 201篇，以“关 键 词”为 检 索 项 从 CNKI 中 检 索 到125 篇。江苏省有关部门组成政府流程再造调研组，在 2010 年 3 月 ～ 10 月，先后赴浙江省、重庆市以及江苏省无锡市、连云港市和连云港市灌南县展开政府流程再造专题调研。调研组认为，从政府流程再造的角度思考服务型政府建设，主要可以从三个方面着手: 一是在理念再造方面，政府机关及其公务员需要坚持公民导向，强化服务意识，表现在具体的行动上，即要通过一系列的制度和措施主动听取公民的意见和建议; 二是在组织再造方面，政府各部门的职能必须界定清晰，并且建立多个部门之间的协调机制; 三是在流程再造方面，政府的业务流程要以流程图的方式制度化，并按照便民、高效的原则对政府业务流程持续加以优化，使其科学合理［5］。其中尤以理念创新为重中之重，在行政决策过程中引入各种公众参与和绩效评估机制，使得政府机关及其公务员坚持公民导向，为人民服务，让人民满意。

　　二、2010 年转基因食品之争

　　2010 年 12 月 27 日的《北京科技报》发表署名文章《2010 中国十大科学争议》，“曹操墓真假”等入选，其中“转基因水稻安危”排在十大科学争议第二位。而 2011 年 1 月 10 日《新京报》的《盘点 2010 年十大科学谣言》，则把“转基因玉米导致动物异常”排在第五位，可见观点的巨大分歧。2011 年第 2 期的《科学新闻》杂志首次评出年度十大科学传播事件，按照事件发生的顺序，第一条即为“转基因食品安全争论不休”。2011 年全国两会召开前，在《人民日报 》政治文化部和人民网联合推出的“你最关心的十大热点问题”大型网络调查中，“食品转基因”成为 2010年网民最关注的食品安全新闻事件。可以说，在转基因作物能否商业化生产的问题上，没有一个中国人能够置身事外。2009 年 11 月 27 日，绿色和平组织专家方立峰发现中国 生 物 安 全 网 2009 年 10 月 公 布 的“2009 年第二批农业转基因生物安全证书批准清单”增加了 2 种转基因水稻、1 种转基因玉米的获批安全证书，这意味着中国成为世界上第一个批准主粮可以进行转基因种植的国家［6］。中国生物安全网公布的消息沉寂了两个月之后，经过《商务周刊》、《第一财经日报》和《中国经营报》等多家媒体报道，开始进入公众视野。特别是新华社《瞭望》新闻周刊在 2010 年 2 月 8日出版的第 6 期杂志，推出封面专题“转基因稻米悬疑”，以长达 10 个页码的重头文章，对中国人主粮的转基因事件提出质疑。文章指出，转基因主粮的商业化需要关注几个方面的问题: 首先是转基因粮食的安全性。转基因食品问世后，其安全性一直争议不断，而稻米作为中国人的主粮，长期和大量食用会不会对中国人及其后代造成影响? 其次是国家的经济安全和农民的利益。转基因稻米中含有多项外国公司的技术专利，而且转基因稻米不能“留种”，这样跨国公司就可能从根本上控制中国的粮食生产，中国农民的生产利润流入外国跨国集团，国家的命脉受制于人。更大的忧虑在于转基因稻米商业化生产后的不可逆性，也就是大规模生产势必带来稻种污染，一旦人们发现转基因稻米的缺陷，希望改用中国原有稻种的时候，原有稻种可能已经由于污染而不复存在。中国科学院植物研究所首席科学家蒋高明在接受《瞭望》新闻周刊记者采访时说，在全球科学界对转基因食品的安全问题存在激烈分歧、各国政府对其严格限制的大背景下，“转基因水稻真的不存在任何风险可放心食用吗”、“转基因是保障粮食安全的唯一可选途径吗”? 这是公众最为关心的问题，也是转基因水稻商业化种植的两个“硬 伤”。关 于 第 一 个 问 题，蒋 高 明 例 举 了1998 年 英 国 科 学 家 普 兹 陶 教 授 的 实 验，以 及2009 年 12 月 22 日法国生物技术委员会最终宣布转基因玉米“弊大于利”等结论，认为从理论上讲，转基因进入食物链的出发点就是错误的，是违背自然规律的。关于第二个问题，蒋高明指出，根据农作物种植的科学法则，影响粮食产量的因素包含“水、土、肥、种、密、保、管、工”八个方面，转基因仅在“种”上做文章，其他要素则以生态和人为因素为主。可见，转基因仅占粮食构成要素的 1 /8，而非“唯一可行技术”［7］。在 2010 年全国两会召开前夕，130 多名学者联名致信全国人大，要求立即停止转基因水稻和玉米商业化生产。全国两会召开期间，由 50 多位全国政协委员分别联名提交两份提案，均从维护中华民族安全和国家安全的角度，提出立即停止转基因主粮的商业化生产，同时主张应集中国家力量大力发展独立自主的基因技术研究。另外，致公党中央建议“转基因食品应实行强制性标签管理”。4 月中旬，绿色和平组织发布调查报告称，湖北武汉等地又出现未经安全审批、非法销售的转基因水稻种子和非法种植的转基因大米，并且可能已经流入湖北以外的省市。早在 2005 年 4月，绿色和平组织就发布了《非法转基因水稻污染中国大米》的调查报告。经调查，武汉科尼植物基因有限公司、华中农大新技术研发公司在承担转基因水稻生产性实验过程中擅自扩大制种。其中华中农大新技术研发公司是华中农业大学的下属公司，而武汉科尼植物基因有限公司也是由华中农业大学的张启发出任首席执行官。同年，武汉科尼植物基因有限公司注销，湖北省农业厅对已种植的上万亩转基因水稻进行铲除［8］。小康杂志社联合清华大学媒介调查实验室于2010 年 4 月进行的调查显示，84 % 的参访者对于什么是转基因作物“一知半解”和“完全不知”;但有超四成人认为转基因食品对人体健康有“潜在危害”，接近 2 /3 的人倾向于购买非转基因食品; 1 /3 以上参访者认为转基因作物对生态环境“有破坏作用”。

　　2010 年 7 月，农业部网站在首页的显著位置登载专题“转基因权威关注”，这个专题企图对世界上几起转基因危害的报告和转基因污染事件予以澄清，并引用有关学者的论文希望“不要妖魔化转基因”。与此同时，一场声势浩大的反转基因战在民间打响，全国各地网友聚集网络反对食品转基因，而且在超市、农贸市场等地向人们发放有关转基因危害的宣传材料。7 月 16 日，30多名北京市民自发前往农业部请愿，举着横幅“要求撤除转基因主粮的安全证书”。农业转基因生物安全委员会科技管理处处长周萍接待了他们，请愿市民表达了自己的诉求，周萍的回答耐人寻味，她说她的家人和亲属都在询问她: 转基因食品到底安不安全?

　　其后争论不断，舆论稍平，直到 2010 年 9 月的一篇报道再次引发人们的激烈论战。这篇文章出自新华社主办的第 557 期的《国际先驱导报》，题目是《谁动了它们的基因?》，这篇报道历时 4 个月的时间艰辛得来，由记者金微、于胜楠采写。内容是山西、吉林等地在非法种植来自美国的转基因玉米“先玉 335”5 年以后，当地的老鼠几乎绝迹，母猪多流产和死胎，羊和狗也出现相同的异常情况。在业内人士看来，这意味着转基因玉米在中国进行着实实在在的非模拟检验。而在 2000 年，美国华裔女科学家侯美婉主持起草了一封世界科学家致各国政府的公开信，向全球科学家征集签名，有 828 名科学家在公开信上签名，其中 181 位是美国科学家，115 位是英国科学家。公开信写道: 转基因农作物不论对农民还是消费者都没有任何益处; 转基因作物还加强了粮食公司的垄断，结果是农民家庭贫困; 转基因技术还阻止了向可持续农业的转变，而这才是世界各地获得食品安全和健康的保证。对于转基因农作物的危害性，这封公开信还写道，来自英国和美国政府的内部消息源可以说明，关于转基因作物对生物多样性和人类以及动物健康造成的严重危害性，现在已经没有任何疑问［9］。《国际先驱导报》的这篇深度报道，是对上述公开信判断的有力证据，发人深省。

　　到了 2010 年 12 月，转基因主粮争议已经持续近一年时间，但是分歧没有任何消除的迹象，相反越来越多的人发现自己在不知情的情况下，已经食用转基因食品多年。消费者们因为知情权和选择权受到严重漠视，其愤怒和不满可想而知。12 月8 日，农业部总经济师、新闻发言人陈萌山就转基因问题表示: “推进转基因生物技术研究应用是大势所趋，是我国科教兴农的重要战略举措。农业部将积极稳妥地推进转基因生物技术的研究与应用。”12 月9 日随即曝出消息:农业部机关幼儿园“鱼肉类食品统一由农业部机关食堂供货的优质水产品公司供货，食用油采用非转基因油”［10］。此前召开的上海世博会和广州亚运会也严厉禁止转基因食品，如此双重标准，引发人们太多的疑问和愤怒。

　　2011 年 4 月以后，传来若干可能将对转基因食品加强管理的信息。首先是 2011 年 3 月，农业部根据《农业主导品种和主推技术推介发布办法》公布的 26 个主推玉米品种中，在国内种植面积已经排名第二达 2 400 万亩的“先玉 335”不在其列。有关专家表示，中国政府对“先玉 335”无限期封杀，表明中国政府不接受转基因产品的立场［11］。其次是 2011 年 4 月以来，由农业部、环保部、科技部和卫生部组成的联合调研组在山东、山西以及东北等地，深入开展转基因安全调研。环保部某官员告诉《每日经济新闻》记者，国务院总理温家宝近期专门就转基因生物安全作出批示，要求相关部门组成调研组进行调研。根据批示，国务院食品安全委员会已经就转基因等问题召开了 9 次会议予以讨论，并责成相关部委开展调研［12］。第三是 5 月下旬，一封要求“育种专家要尽早清理转基因育种材料”的信件发至国内一些育种专家和种业企业家，发出信件的是农业部所属的国家玉米产业技术研发中心。国家玉米产业技术研发中心在信件中还透露，预计国家对转基因管理将会越来越严格，违规操作将会受到惩罚［13］。

　　三、转基因食品的争论焦点

　　在 2010 年转基因食品之争中，各种辩论此起彼伏。有的学者经过梳理，认为争论的焦点主要集中在六大领域。第一，关于转基因食品的安全性，是毫无危害还是风险尚存? 第二，关于转基因食品与粮食安全以及生态安全，是唯一可取还是需要谨慎? 第三，关于生物跨国公司，谁是转基因食品商业化最大的推动者和获益者? 第四，关于全球转基因作物的种植后果，转基因作物真的能减少农药的使用吗? 发达国家转基因作物的种植是越来越多还是越来越少? 其他国家的人们对它是趋之若鹜还是避之不及? 第五，关于转基因食品的专利，中国真的掌握了转基因所有的核心技术吗? 转基因技术领先必须通过商业化和开放市场来实现吗? 第六，关于转基因粮食安全证书的批准，转基因食品是不是关系民生的重大事件? 普通民众应不应该在政策制定过程中了解情况? 公民参与在公共政策制定过程中应该扮演什么角色?［14］

　　伦理学家毛新志从伦理学的视角对转基因食品的商业化问题进行了探讨，将反对和支持转基因食品商业化的伦理论证进行归纳、小结与评论。支持转基因食品商业化的伦理论证可做如下归纳: ( 1) 发展中国家只有利用转基因食品，才能解决人口膨胀和食品短缺的矛盾，给饱受饥饿之苦的人提供更多的食品。这个观点似乎颇有道理，其实存在很多问题。第一，转基因食品未必能够给我们提供更多的食物，也很难解决地球上所有人的吃饭问题; 第二，即使转基因食品的商业化能够给人类提供更多的食物，如果我们不建立公正的分配制度，那么解决发展中国家的吃饭问题只是一句空话。( 2) 转基因食品商业化带来的利益远远大于它的风险。这种理由不能使人信服，在目前转基因技术发展很不成熟的条件下，我们很难判断转基因食品的商业化是“利大于弊”还是“弊大于利”。( 3) 技术的应用不可能没有风险，伦理学既阻挡不了技术的应用，也禁不住转基因食品的商业化。这种观点缺乏说服力，一方面将科学技术和伦理学完全对立起来是不科学的，另一方面，“禁不住”不是伦理理由。反对转基因食品商业化的伦理论证可做如下归纳: ( 1) 当前的转基因作物∕转基因食品对生态环境的负面影响是比较明显的。( 2) 转基因食品的商业化将进一步加大发展中国家和发达国家的贫富差距。( 3) 转基因食品的商业化将导致社会不公。由于转基因食品的人类健康风险和生态风险主要是由研究转基因食品的科学家、推广商业化的生物技术公司和种植转基因作物的大农场主造成的，因此他们是利益的主要获得者和风险的制造者，但却不是责任的主要承担者，这是非常不公平的，国际组织和各国政府有必要制定相应的措施来明确转基因食品的利益与责任、风险和收益的分担问题。

　　毛新志最后以生命伦理学原则对转基因食品之争进行了综合性的评价。从尊重原则来看，我们发展转基因食品是否尊重了自然界发展和进化的规律? 人类是否有权利打破物种的界限，任意地组合自然界的各种基因? 人类是否应该“扮演上帝”? 从不伤害原则来看，转基因食品的商业化不应该危害人类健康，破坏生态平衡，减少生物多样性，破坏大多数人的利益。从公正原则来看，转基因食品的商业化已经引起严重的利益分配不公，进一步加大了跨国公司与中小公司、发达国家与发展中国家的贫富不均，这显然违背了伦理学的公正原则。从效用原则来看，在转基因食品安全性还没有定论的情况下，在“我们甚至不知道我们对什么不知道”的境遇下，如果我们综合考虑转基因食品的各种效用，目前还很难断定转基因作物∕转基因食品的利益大于其风险，不能说它就是人类的救星［15］。而在美国学者杰弗里middot;史密斯眼中，“转基因食物可能已引起普遍的严重健康问题，但由于无人对此监测，可能要花上数十年时间才能得到确认。”［16］

　　早在 2004 年年底，由 16 位院士和其他专家起草的《我国转基因作物研究和产业化发展策略的建议》报送给有关部门，建议称我国转基因水稻已经完成商业化生产所需要的各种安全评价程序和试验环节，未发现存在安全性风险，具备了区域性商业化生产的条件，应迅速批准商业化生产。2008 年 7 月 9 日，国务院常务会议原则通过并决定启动“转基因生物新品种培育”科技重大专项，投入资金超过 200 亿元。2009 年 11 月，2 种转基因水稻和 1 种转基因玉米的安全证书获得批准，中国成为世界上第一个批准主粮可以进行转基因种植的国家。

　　对于中国转基因主粮商业化的推进进程，“三农问题”研究者李昌平用“快得惊人”来形容。他认为，中国转基因种植的真正发力是在2008 年，超过 200 亿元投入的“转基因生物新品种培育”科技重大专项启动。“这么大一笔钱砸下去，涉及多少人? 从政界、商界到学界! ”李昌平这样评价。中国农业科学院作物研究所玉米专家佟屏亚也表示，在农业科研领域，几乎没有专家教授对转基因主粮商业化公开表示疑义。“如果表露lsquo;反转rsquo;观点，将无法从lsquo;重大专项rsquo;巨额经费中分得一杯羹! ”他举了一个例子，某水稻领域知名专家原来坚定地反对转基因水稻商业化，“在重大专项公布以后，突然来了个 180 度的转弯”［17］。而在部分反对转基因主粮商业化的专家眼中，提交《我国转基因作物研究和产业化发展策略的建议》被认为是“维护自身利益”的举动，甚至在建议上呈之前，一份转基因主粮商业化申 请 已 经 向 国 家 转 基 因 生 物 安 全 委 员 会递交［18］。由此产生转基因食品之争的一个焦点，转基因产业背后是不是有利益集团的密谋和推动。

　　中国人对转基因利益集团的认识，最初来自2008 年知识产权出版社推出的《粮食危机 》，这本著作由旅居德国的美国经济学家威廉middot;恩道尔所写。《粮食危机》的副标题是“运用粮食武器获取世界霸权”，威廉middot;恩道尔在书中揭露了生物垄断巨头孟山都公司以及洛克菲勒基金会等跨国资本集团操纵转基因产业控制发展中国家人口和农业的诸多细节，并指出美国国务卿兼国家安全顾问亨利middot;基辛格在 1974 年发布的《国家安全研究备忘录第 200 号》，直接导致了对新的伪 科 学mdash;mdash;mdash;基 因 学 和 对 生 命 形 式 的 基 因 工程mdash;mdash;mdash;的研究提供财政支持［19］。由此推断，转基因主粮产业化意味着是一个跨国资本集团针对中国人的险恶阴谋，中国学者柴卫东则界定为是一场对中华民族发动的“生化超限战”［20］。关于谁是跨国资本集团的权力轴心，英国学者汤姆middot;伯内特和亚历克斯middot;盖姆斯认为嫌疑名单包括欧美历史上的秘密社团共济会、光照派和骷髅会，以及 20 世纪以后诞生的对外关系委员会、三边委员会和比尔德伯格俱乐部等［21 － 22］。而全国政协委员何新在新著《统治世界》中指出，共济会高层组成美国、英国公开政府身后的“影子政府”mdash;mdash;mdash;它是英国王权背后的至尊王者，是西方民主政治幕后的真正权力操控者; 共济会通过金融权力支配全球政治经济，是 400 多年来英国及美国政治权力、金融财富的真正主宰［23］。综上所述，笔者认为: 首先，基因科技研究列为国家重大科技专项的决策是前瞻性的，应集中国家力量力争走在世界基因研究前列，同时具有生物国防的科技储备和生化战争的应对能力。其次，转基因食品之争的导火线转基因主粮事件，其异乎寻常的推进速度疑似有秘密利益集团之手在神秘操纵，鉴于转基因主粮关系到中华民族的生存和发展，其商业化进程应暂停实施，并逐步减少最终停止进口转基因大豆、转基因玉米等各种转基因食品，同时重新审视转基因产业政策，坚定不移地走可持续发展的有机农业之路。第三，转基因食品之争涉及食品安全、粮食安全、经济安全和国家安全，在现阶段表现为对消费者知情权和选择权的忽略和漠视，对此应予以充分关注。

　　四、对策建议:规范行政决策程序，推进政府流程再造

　　为贯彻落实依法治国基本方略，坚持执政为民，全面推进依法行政，建设法治政府，2004 年 3月国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，其中第五部分提出“建立科学民主决策程序”，具体内容包括“健全行政决策机制”，“完善行政决策程序”，“建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度”。2010 年 11 月，国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》，强调在新形势下深入贯彻落实依法治国基本方略，进一步加强法治政府建设，第四部分“坚持依法科学民主决策”下的第十二条，特别提出“完善行政决策风险评估机制”。上述可见我国行政决策的 4 个原则: 机制健全，程序规范，风险评估，责任追究，其中的核心原则笔者认为是程序规范。

　　《全面推进依法行政实施纲要》第十二条出: “除依法应当保密的外，决策事项、依据和果要公开，公众有权查阅。涉及全国或者地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。”《关于加强法治政府建设的意见》第十一条进一步明确，“要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。作出重大决策前，要广泛听取、充分吸收各方面意见，意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布”; 同时，“完善重大决策听证制度，扩大听证范围，规范听证程序，听证参加人要有广泛的代表性，听证意见要作为决策的重要参考”。

　　按上述要求审视转基因主粮安全证书的发放过程，可以发现若干问题。第一个问题，公众参与环节缺失。《关于加强法治政府建设的意见》第十一条指出，“要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。”事关 13 亿人口的转基因主粮安全证书发放这一特别重大事项的决策，显然缺失公众参与环节。这里的公众是指与转基因研究和发展直接利益相关方( 政府部门、转基因科学家和企业) 之外的个人和社会组织，所谓参与就是以各种形式介入到相关的决策过程之中。《行政许可法》第三十六条规定: “行政机关对行政许可进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。”第四十六条指出: “法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”转基因主粮安全证书发放之前，需要经过实验研究、中间试验、环境释放和生产性试验四个阶段，对这四个阶段评价审核的材料和结果，公众至今无从知晓，更不要说通过参加座谈会、听证会、论证会等形式参与决策过程。《政府信息公开条例》第九条要求行政机关对涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府信息应当主动公开，转基因主粮获得安全证书这样的大事，既没有为此召开新闻发布会，也没有将相关决定及时通知媒体，报道安全证书的记者这样描述当时的情景: “它被摆放在一家几乎很少更新的专业网站上，混杂在lsquo;2009年第二批农业转基因生物安全证书批准清单rsquo;中，连几乎每天都要去看一眼的绿色和平组织工作人员都没发觉。”

　　第二个问题，专家论证并不完整。在转基因主粮安全证书发放这样一个涉及中华民族生存的重大事项中，通过证书发放的农业转基因生物安全委员会专家名录无从得知。农业转基因生物安全委员会管理办公室工作人员没有向记者答复委员会的具体组成人员，只有网络论坛的一份帖子公布了文件编号为“农科教发［2009］6号”的“2009 年第三届国家农业转基因生物安全委员会组成人员名单”，但是对于内容的准确性记者无处核实［24］。据现有名单，可知委员大多数是转基因科学家，多人是正在申请专利和专利申请通过者，没有经济、社会、法律和伦理领域的专家，甚至没有环境保护、食品监督和国家安全方面的成员。而根据《行政许可法》第二十八条:“对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫，除法律、行政法规规定由行政机关实施的外，应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。专业技术组织及其有关人员对所实施的检验、检测、检疫结论承担法律责任。”由于专家身份神秘，在鉴定结论出现法律问题时，追究有关人员的法律责任将会增加难度。

　　第三个问题，风险评估非常缺乏。《关于加强法治政府建设的意见》第十二条要求，“凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估”; “要把风险评估结果作为决策的重要依据，未经风险评估的，一律不得作出决策。”转基因主粮涉及 13 亿人的生命健康，至今未见达到上述要求的安全证书风险评估。从社会稳定角度而言，已发生民众 “要求撤除转基因主粮安全证书”的请愿活动。从环境角度而言，越来越多的研究认为转基因作物种植对自然环境形成了可怕的影响，2010 年 9 月 28日英国《独立报》网站报道，一种广泛应用于美国和世界其他转基因玉米种植的杀虫剂对周边河流造成了污染［25］。从经济角度而言同样存在严重威胁。经济学家郎咸平表示，根据《中国新闻周刊》记者的调查，转基因大米的价格比非转基因大米的价格更贵，为什么费用增加了? 因为我们不掌控转基因大米的研发流程，真正的专利全部在西方国家的种子公司手中［26］。

　　《行政许可法》第八条规定: “为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。”综上所述，有关部门对存在种种问题的转基因主粮安全证书应予以撤回为宜。另外，《全面推进依法行政实施纲要》第十三条指出: “要按照lsquo;谁决策，谁负责rsquo;的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。”《关于加强法治政府建设的意见》第十三条进一步强调: “对违反决策规定、出现重大决策失误、造成重大损失的要按照谁决策、谁负责的原则严格追究责任。”就如有的学者所希望的，我们应该明确记载和公布批准一项事关民生大事的官员姓名，明确记载和公布在这种事关民生的大事中为政府决策作证或签署专家意见的专家姓名，特别是当这种事一旦决定、实行，结果即不可逆转时，由此使参与决策的官员和专家摒除私利，秉承公心，在为大众决策时尽心尽职，对国民、对 人 类 负 起 责 任 来［27］。殷 切 之 情，溢 于言表。

　　2008 年 2 月党的十七届二中全会上发布的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出:“深化行政管理体制改革，要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和lsquo;三个代表rsquo;重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力，为全面建设小康社会提供体制保障。”随着 2004 年《全面推进依法行政实施纲要》和 2010 年《关于加强法治政府建设的意见》的相继发布，以及 2004 年《行政许可法》和 2008年《政府信息公开条例》的相继施行，建立一个科学民主行政决策程序所需要的政策法规环境已趋完备。但是观察某些行政决策水平，尚有较大的提升空间。以转基因主粮事件为例，按照《关于加强法治政府建设的意见》所要求的“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定”的决策程序，存在前文所论的种种问题，尤其是公众参与环节缺失。学者樊春良认为，公众参与决策的重要意义在于，第一，使转基因技术相关的伦理、文化和社会等更为广泛的议题引起注意和重视，使决策可以更广泛地考虑民意和技术的社会影响，决策更为科学、合理; 第二，保障了公众的知情权、参与权和监督权，使得受决策影响的一般人群参与到决策之中，使他们的利益能够得到表达; 第三，促成了专家与非专家之间的良性对话，建立起双方沟通和对话的机制，并激发科学家超出本专业之外来思考其工作的伦理和社会涵义; 第四，公众参与使得政策的制定透明，在一定程度上避免了“暗箱”操作; 第五，公众参与使得决策更容易被公众认可和接受，可以增加决策的可行性［28］。权威的合法性，来源于参与的广泛性。　　　

　　制度化、科学化、合理化的政府流程是规范行政行为、提升人民满意度的重要保障，也是建设服务型政府的重要途径。政府流程再造涉及到理念再造和组织再造两个层次，是一项复杂的系统工程。从政府流程再造的角度思考服务型政府建设，笔者认为关键是在理念再造方面，政府机关及其公务员需要坚持公民导向，强化服务意识，具体即为通过一系列的制度和措施主动听取公民的意见和建议。就转基因食品的行政决策而言，所关联的绝非仅仅是自然科学领域的专业知识，而是与社会公众各种权利密切相关，需要从哲学、政治学、经济学、管理学、社会学和伦理学的多重角度予以审视，而上述人文社会科学恰恰是绝大多数转基因科学家所不熟悉和陌生的领域。公众参与的行政决策程序可以打破转基因科学家狭隘的专业视角和单一的人生体验，避免他们因为自己的话语特权而在转基因食品问题上沦为秘密利益集团的工具。而从政府流程再造视角而言，笔者认为可以转基因食品之争为契机，进一步规范行政决策程序，实现行政运行机制向规范有序、公开透明的根本转变，推进人民满意政府的建设。

　　参考文献:

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　　［2］ 齐二石． 公共绩效管理与方法［M］． 天津: 天津大学出版社，2007．

　　［3］ 李庆钧，陈建． 中国政府管理创新［M］． 北京: 社会科学文献出版社，2008．

　　［4］ 蔡立辉． 电子政务［M］． 北京: 清华大学出版社，2009．

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（荐稿人：叶敏）