在西方国家，公务员亦称文官，公务员制度也称文官制度。现代的公务员及公务员制度最早诞生于资本主义的发祥地英国，后来在美国得到了进一步发展，第二次世界大战后，西方国家开始纷纷效仿英美，普遍实行公务员制度。从公务员的历史进程上看，从作为公务员前身的国家官吏到现代公务员，公务员大体经过了以下几个阶段的演进：一是古代国家官吏；二是封建专制制度下的文职官员；三是政党分肥体制下的文官；四是文官制度早期的公务员；五是现代文官改革法实施后的新型公务员。在不同的历史阶段，公务员的价值观有不同的内容和特点。

  一、古代国家官吏mdash;mdash;公务员价值观的产生时期

　　在西方国家，官吏是随着人类社会出现，国家机构，政府组织和行政职业的产生而产生的。国家官吏一出现，其价值观也就随之产生。在古代，国家官吏价值观通常通过管理道德规范的形式表现。早在公元前18世纪，巴比伦王国统一两河流域后，制定了奴隶制时代最完整的法典mdash;mdash;《汉谟拉比法典》，法典中就有当时统治者要求奴隶主官吏在司法判案中必须严格遵循区分善恶，正义非正义的道德标准的明文条款。古希腊亚里士多德说过，国家政府是人民道德生活上的一种精神结合，其目的就在于达到公平、正义和最广泛的善业。因此，理想城邦的各级官吏应具有优良的品德和情感意志。在古代罗马共和国《罗马法典》也就是俗称的“十二铜表法”中规定，国家官吏必须忠于国家、忠于人民、廉洁奉公。16世纪，意大利著名的法学家马基雅维利把官吏职业道德归纳为“以身作则,为人表率”（张松业、杨桂安：《国家公务员道德概论》，第43页，国家行政学院出版社，1998）。概括地说，古代官吏的价值观更多的表现为一种广泛的政治职业道德。

　　二、封建专制下的文职官员时期

　　最早的文职官员出现在14世纪末的英国，当时的文职官员的身份是国王的私人奴仆（Servant），其衣食住行皆靠国王恩赐，政府各部门的工作经费被列在宫廷开支之中，所以这些文官被称作“Town Servant”意为“国王的仆人”，后来的文官即由此演变而来。这一段时期也因此被称为“恩赐制”时期。

　　这一时期的文官由于是国王的仆人，这决定了文官只能为国王和王室服务。文官效忠的是封建专制的君主政权，代表的是极少数王室成员和贵族的利益。此外，由于君主制政府履行的更多的是保卫和统治职能，在这种背景下，忠诚成为了专制体制下文官的首要价值准则，文官是国王的奴仆和工具，文官的职责就是保卫和协助国王和君主奴役和统治人民。国王和君主选择文官的最重要的原则就是忠诚，效忠国王和王室并取得国王的奖赏成为文官最大荣誉。由于文官存在的一切价值就在于为国王和君主服务，因而文官必须保证绝对的忠诚，在此基础上，适当考虑能力、素质、学识等因素，构成选拔和任用文官的价值标准。西方文官制度通行的功绩制和绩效原则及公平竞争、择优录取的用人标准在专制制度的文官身上还无从体现。对文官的考核和任用的重要标准是忠诚的原则，忠诚也成为当时文官普遍信奉的价值原则。

　　三、政党分肥体制时期

　　资产阶级革命以后，随着政党政治的出现，多党制度的形成，在竞争中获胜的政党把政府部门的官职作为战利品，合法的、公开的进行分赃，文官职位落入与执政党有利益关系的人手中，这样，文官制度进入了所谓“政党分肥”时期。

　　典型的政党分肥制最早出现在美国。美国第三任总统托马斯middot;杰斐逊上台后清洗第二任亚当斯总统“午夜任命”的官员，开始政党分肥的萌芽。1829年，安德鲁middot;杰克逊任总统后，政党分肥制开始大规模实行。此后，每一任新总统上台，新政府的官员几乎全部被总统的同党人士所更换。政党分肥制的广泛实施，使政府职能部门的文官多为政党利益集团内部人士所担任，随之产生了结构性的贪污腐败，买卖官职，请人代官及贪污受贿的现象非常普遍。这种体制使文官素质低下，道德败坏，缺乏效率，官僚作风盛行，而且在政治上产生了周期性的政治动荡。这一时期的文官代表政党少数人的利益，其价值观从整体上讲趋于落后和腐朽，文官的价值追求表现为唯利是图，不思进取，缺乏责任心和进取心。由于文官只需效忠党派或党派中的少数领导人，导致文官中投机钻营之风剧烈，无心本职工作，行政效率低下，整个社会价值观度受到不良的影响。

　　四、文官制度正式形成时期

　　随着工业革命的完成，资产阶级政府管理职能的日趋复杂化，传统的政党分肥制日益暴露出严重问题，不能再适应国家政治、经济、社会发展的需要。改革旧的文官体系，建立新的文职官员系统的要求已成为不可回避的问题。在这样的历史背景下，西欧各国和美国根据本国的实际状况探索建立新的人事制度mdash;mdash;公务员制度。公务员制度建立的标志有二：一是政务官和事务官的分离；二是考试择优录用制度的建立。在法律条文上，英国的枢密院令和美国的《彭德尔顿法》的颁布成为西方国家公务员制度正式确立的标志。

　　（一）英国文官制度的形成

　　在英国，文官制度形成的第一步是政务官和事务官的分化。1701年英国议会在《王位继承法》中规定“凡受国王的任命及得国王年金者，不能当选为下院议员。”（李和中：《比较公务员制度》，第74页，中央党校出版社，2003）该法还同时规定，各部大臣例外，可同时任下院议员，从此有了政务官与事务官的区分。到1830年，英国内阁内部设立常务次官，不与内阁共进退，将政务官与事务官正式划分开来。文官制度建立的第二步是考试录用制度的建立并规范化。英国考试录用制度从对东印度公司的人事考察开始，1853年英国议会通过对东印度公司的调查，形成《麦考莱调查报告》，报告的基本思想是通才教育，择优取仕。1854年，英国政府发表《屈威廉mdash;mdash;诺斯科特报告》即《关于建立英国常任文官的报告》，报告提出了区分行政与日常事务，考核择优录取，功绩晋升及统一管理等原则，公务员制度初见雏型。到了1855年，新上台的帕麦斯顿内阁发布《关于录用王国政府文官的枢密院令》，宣布除外交内政两部，其他各部缺职应由公开竞争考试合格者担任，至此，公务员的考任制正式确立，标志英国公务员制度的最终形成。

　　（二）美国文官制度的形成

　　美国建国之初实行政党分肥制，随着该体制弊端的暴露，社会上要求改革人事制度的要求日甚。1872年大选时，各党都倡导“功绩制”，反对“分赃制”。在这种情况下，1883年通过了文官法即《彭德尔顿法》。《彭德尔顿法》基本内容有三：一是规定政治性任命官职与非政治性任命官职的区别，强调文官的政治中立原则；二是规定公开的竞争考试为选拔文官的手段；三是组成文官委员会，制定有关文官制度。（李和中：《比较公务员制度》，第106页，中央党校出版社，2003）《彭德尔顿法》打破政党分肥的格局，确立了体现平等原则的考试录用制度，是美国现代文官制度形成的开端。

　　（三）这一时期公务员价值观的新变化

　　枢密院令和《彭德尔顿法》确立了现代公务员的两大根本原则，即政治中立和择优取仕，这两大原则对公务员的价值观带来了根本性的影响。政治中立原则把公务员的行政职业道德从广义的官吏道德中分离出来，使行政职业道德从调控对象范围到规范要求的内容与形式，都变得更为专业化，对公务员的行政价值观的形成起到了积极地促进作用。择优取仕原则使资产阶级倡导的人人平等和竞争思想更加深入地渗透到公务员的价值观中，进而推动了公平、公正、廉洁、高效等价值观的形成和发展。事务类公务员不与政党共进退，使其服务对象由政党转向国家，这部分公务员的价值追求也由忠于政党转向忠于国家，加强了对公众的责任，连续性得到保证，对公共价值观的产生具有积极进步的影响。功绩制和绩效原则的实行，提高了政府的行政效率，促进了公务员精英价值观的产生和发展。这些都是现代公务员体制对公务员价值观带来的积极意义。

　　同时，这种体制下形成的公务员的价值观也具有其局限性，这种局限性来源于资产阶级的阶级局限性。重要表现为：第一，西方国家公务员强调政治中立原则，是资产阶级政治制度的产物，表明了西方公务员的价值观具有强烈的政治色彩和阶级性。这种中立只是在不同的资产阶级利益集团中保持中立，而不是在无产阶级和资产阶级的斗争中保持中立，因而不具有广泛的适用性。第二，西方公务员的价值观由于受其阶级局限性的影响，具有虚伪性和欺骗性。公务员制度要求公务员以公共利益为最高价值追求，然而，现代西方公务员制度产生的理论基础是资产阶级的平等和竞争思想。这种思想使得公务员在处理公共利益和个人利益时必然偏向其个人利益，在价值选择上也重于个人价值，公正、平等性无法得到真正体现。第三，政治中立原则限制了公务员个性的发展，促进了公务员的工具化，使其价值观更多地表现为工具价值观。政治中立限制了公务员政治价值观的发展，使公务员的价值观向个人主义和盲目拜金方面发展，政治中立的实施只能使公务员盲目服从，循规蹈矩，逐渐工具化，对于公务员的创造性、能力和智力的发展只能起到遏制作用。

　 五、当代西方国家公务员制度改革带来的价值冲突

　　（一）西方公务员制度改革的历史背景

　　1、公务员系统的膨胀。西方公务员系统由形成至20世纪中期，经历了多次变革与演进。总的趋势表现为两条：一是整个公务员系统日益膨胀，这种膨胀大致经历了三个时期。第一个时期是19世纪末至20世纪初。由于西方各国经济的迅速发展，国际经济、政治联系日益紧密，政府的管理、指导功能强化。随着政府功能的扩大，政府职能部门职务结构日益复杂，公务员需求增加，导致公务员系统的第一次膨胀。第二次膨胀是在两次世界大战之间，尤其是1929年至1933年的经济危机，使各国政府按凯恩斯主义应对危机，加强了对社会经济的全面干预，再加上战争使政府职能膨胀，形成了公务员系统的第二次膨胀。第三次膨胀是在第二次世界大战以后，各国政府通过税收和政府开支调控经济和社会的发展，以适应新的科技革命和政治上冷战对峙的复杂局面，这要求政府职能进一步扩张，对政府职位产生新的需求。同时，政府职位的专业性和技术性的要求也不断加强，一部分具有专业技术的人成为公务员，这样，公务员人数不断增加，形成第三次膨胀。三次膨胀的结果是公务员人数的大规模增加。从下表即1880－1980年美国联邦政府公务员统计数字表可以得到证明。

　　从上表可以看出，在100年里，美国公务员增长了26倍，平均3.7年增长一倍，尤其是在第二次世界大战期间，5年时间里增长了3倍。此外，日本在1935－1954年，19年文官人数增加了8.8倍，几乎平均2年就增加一倍。

　　第二个趋势是公务员在政府中所占的比例也日趋增加。美国在彭德尔顿文官改革时，共有13.3万个联邦政府职位，而经考试择优录用的公务员仅1.4万人，约占总职位的10％，1919年这一比例上升为60％，目前已达到90％，其他各国也大同小异。

　　2、传统文官制度的弊端日显，公众对政府行政日益不满。至20世纪80年代，传统的文官制度已实行一百多年。由于时代的进步，经济和社会的不断发展，传统的文官制度已不再能适应变化了的实际，其弊端越来越多。政府行政效率低下，行政人员与人事管理人员职责不明，公务员队伍中论资排辈、腐败堕落层出不穷，政府官僚主义盛行，公众对政府日益不满，反政府运动日渐高涨。

　　在这种背景下，为了适应社会经济和科学技术的发展，提高行政效率，实现管理民主化、科学化，自20世纪80年代以来，以英、美、法、澳、日、德等为代表的西方国家对传统文官制度进行了一系列改革。

　　（二）改革的主要内容和措施

　　西方国家的公务员改革的主要内容和措施概括起来有如下几条：一是精兵简政，提高行政效率；二是简化职位分类，使职位更具开放性，强化公务员的流动性；三是改革考绩制及绩效评估制度；四是变革职务常任制，代之以临时性雇佣人员；五是重视公务员的专业化；六是弱化政治中立原则，公务员更多参与政治决策。

　　（三）制度改革带来公务员的价值冲突

　　西方公务员制度在形成至20世纪80年代的一百多年发展过程中，作为公务员制度主体的公务员逐渐形成了以连续性、中立性、功绩性，公众责任，政治、经济效率以及公开、平等、竞争、择优等为主要内容的价值观。现代公务员制度改革促使公务员体制由韦伯官僚制向新公共管理模式的转变，一方面革除了原有体制的弊端，另一方面又产生了与公务员价值观的冲突。

　　1、变革职务常任制与连续性的冲突。改革公务员的常任制度，代之以大量临时雇员，同时，大规模强制性裁员，推行短期合同制，降低了政府成本，给公务员带来了压力和动力，增加了管理弹性，但同时与公务员连续性价值观发生了冲突。强制性裁员使公务员缺乏稳定感和安全感，挫伤了其积极性和敬业精神。短期合同制使公务员注重短期效应和具体的事务性工作，缺乏对公众利益的长远关心。临时人员因工作的不稳定性和不公平待遇，削弱了其对本职工作的奉献精神，缺乏追求卓越表现的动力，大量临时人员的使用也增加了贯彻正直、责任感和关注公众利益等价值观的难度。

　　2、简化职位分类，加强公务员的流动性，使文官更多地参与政治性活动，与政治中立的价值观发生冲突。职位分类的简化，模糊了政务类公务员与事务类公务员的区别，事务类公务员政治权利日益扩大，比以往更多地参与决策，介入政策的制定，公务员出现向政治化回归的趋势。这些有利于公务员发挥积极主动性，有利于维护公务员的合法权益，但对中立价值观形成了挑战。公务员政治化使其行政独立难以保持，破坏了政府的连续性和稳定性，也使党派利益高于公共利益，重回政党分赃制的弊端。政务类和事务类界线的模糊，使二者职位更容易相互转化，为腐败和政治不稳埋下了祸端。

　　3、考绩制及绩效评估的改革与功绩性价值观的冲突。考绩制及绩效评估制度的改革，主要是加强绩效评估，以经济效益和行政效率为主要评估目标，同时，改革传统的等级工资制度。改革后的评估制度和绩效工资制度在一定程度上有利于提高积极性和效率，但同时也带来一些问题。比如，评估目标难以精确，对于行政效率和经济效益缺乏定量标准，评估结果难以做到客观、公正。另外，绩效评估重视经济效益和行政效率，忽视道德品质和政治素养等重要但不直接带来经济效益的内容。还有，绩效评估在实施中往往存在高估的现象，以获取更多的报酬。这些问题的存在，使得评估不能准确、客观、公正，一些业绩好的公务员不能得到相应的回报，从而士气低落，降低了整体的绩效，与真正注重绩效性的价值观产生了冲突。

　　4、改革对经济效益的追求与政治价值观冲突。改革的主要目标是追求经济效益。如前所述，对效益的追求损及连续性、中立性、功绩性等公务员的传统价值观，同时，对效益的追求及对道德的忽视而产生的腐败，必然损害民主、公平、正义、廉洁、法治等主要的甚至是永恒的公务员政治价值观。这种损害是难以估量但确实存在的，而且，随着改革的加深，损害会越来越严重。政府不是企业，政府对政治和社会效益的追求应高于经济效益，过分追求经济效益而与公务员的政治价值观发生冲突，损害的是政府的长远利益，因而，这种冲突也是改革与公务员价值观之间最根本的冲突。■

参考文献：

  [1]张松业、杨桂安，《国家公务员道德概论》，国家行政学院出版社，1998。

  [2]李和中，《比较公务员制度》，中央党校出版社，2003。

  （作者单位：武汉大学政治与公共管理学院）

（荐稿人：夏建刚）