党的十七届三中全会首次把“城乡基本公共服务均等化明显推进”作为全面建设小康社会的基本目标之一。 党的十八大报告进一步指出，加快形成“政府主导 、覆盖城乡 、可持续 ”的基本公共服务体系。 现阶段新型城镇化发展的关键是实现人的城镇化，这其中的一个重要方面就是推进基本公共服务均等化，其出发点是在城镇化进程中让全体社会成员机会均等、 水平相当地享受经济社会发展成果，维护社会公平正义。 “逐步实现基本公共服务均等化”是国家改革与发展的重要内容与目标，也是碰到的主要难题之一，成为亟待解决的重大理论和实践问题。

　　一、新型城镇化发展迫切需要推进城乡基本公共服务均等化

　　1、城乡基本公共服务均等化的内涵。 关于基本公共服务的概念，国内外学者进行了不同阐释。 19世纪后半叶的德国社会政治政策学派代表瓦格纳最早提出基本公共服务的概念，他提出基本公共服务是政府财政支出的重要部分。 到20世纪中期，随着新公共管理运动的兴起和发展，基本公共服务含义与方式发生了重大变化，逐步由政府主导和技术层面的重视效率与质量走向服务主体多元协作与价值层面的公平、善治。 西方公共经济学者萨缪尔森、马斯格雷夫、布坎南等从公共物品角度解读基本公共服务的含义，就是“由人民建立起来的，为公民提供服务、维护集体利益，并承担相应义务的相关活动。 ”①向国民提供均等的公共产品和公共服务是政府的基本职责。 马克思主义认为，国家具有政治统治和社会管理两项职能，社会管理职能是政治统治职能的前提和基础。 国家的政治统治职能主要是维护阶级的政治统治， 满足阶级的特殊需要，具有强制性；国家的社会职能包括管理社会公共事务和为社会提供公共产品与服务，满足社会的公共需要，具有服务性。 国家也只有在执行了这两种基本的职能之后才能最终保持社会秩序的稳定。 “一切政治权力起先都是以某种经济的、社会的职能为基础的”，“国家的政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。 ”②因此，执行社会公共事务的管理职能，即是否提供公共服务是一个国家政权得以客观存在的必要条件。 当前，在社会转型时期， 政府能否为广大群众提供基本公共服务，关系到老百姓是否继续支持政权和认同政权，可以说， 公共服务的供给是政治合法性的一个重要基础。

　　城乡基本公共服务均等化，强调均等的主体是地区间、城乡间全体社会成员，他们享有基本公共服务的机会均等、结果大体相等，同时政府在提供大体均等的基本公共服务过程中，尊重社会成员的自由选择权。 具体地说，基本公共服务均等化的内涵主要包括：（1） 基本公共服务的价值追求是公平优先、兼顾效率。 通过社会财富再分配的手段，建立发展成果的分享机制，保障民众的基本权利，满足民众的基本需求，从而缩小贫富差距、城乡差距，增进全社会福祉。 （2）基本公共服务的供给主体多元化、服务内容多样化。 基本公共服务的内容丰富、范围广阔，可根据政府的职能分为维护性基本公共服务、经济性基本公共服务、社会性基本公共服务；也可根据公共产品的不同可以分为纯粹型公共物品、混合型公共物品等，或者划分为生产性公共产品与非生产性公共产品， 生产性公共产品包括水利灌溉、道路运输、电力供应、农技推广、病虫害防治等，非生产性公共产品包括教育文化、医疗卫生、社会保障、行政服务、社会治安等。 基本公共服务是一个社会人们生存和发展必需的基本条件，是一个社会非由政府提供不能有效满足和充分保障的基本福利水准。 一般来说，政府是基本公共服务的提供者、规划者和管理者。 政府应承担基本公共服务供给的主要责任，方式可以是直接生产公共产品，也可以是由政府出资购买由非营利组织或私营部门生产的公共产品。 充分发挥非政府组织在基本公共服务供给的作用， 广泛调动社会力量参与生产与供给，建立政府与社会合作的多中心治理结构。 （3）基本公共服务的对象是全体社会成员和组织。

　　由于公共物品的“非竞争性”和“非排他性”，享有基本公共服务是每一位公民的权利，建立人人共享的基本公共服务体系，是城乡基本公共服务均等化的目标。

　　2、当前推进城乡基本公共服务均等化具有重要意义。 世界主要发达国家的发展经验表明， 在工业化、 城镇化进程中不失时机地选择适合本国国情的手段统筹城乡基本公共服务供给， 以此缩小城乡差距，顺利完成经济社会结构的转型，是带有普遍性的发展规律的。 这些国家根据本国的具体实践采取有效措施缩小城乡基本公共服务供给差距，取得了很

好的效果。 如，美国一般采取立法形式保障对农村的基本公共服务供给，并采用项目计划管理。 美国国会通过了大量有关农业的法律法规，各个时期的《农业法》 均规定了政府对农业政策的基本取向及政府干预经济发展的基本权限，从要素、产业、社会保障各个领域制定了一系列条款保障对农村基本公共服务供给， 形成了一套完善而又详细的农业法律法规体系，确保了美国农民收入支持政策体系的顺利运转。欧盟各成员国在保证最低社会保障、 初级卫生保健和义务教育的基础上，以保护贫弱者为重点，扩大社会保障覆盖面， 实现了人人享有基本公共服务的目标。 此外，还有日本农协的运作经验，农协不以营利为目的， 其设立的宗旨是最大限度地满足农户的基本公共服务需求；韩国20世纪70年代“新村运动”发展经验， 政府将优先发展工业的不平衡发展战略调整为工农业均衡发展战略等③。

　　从国内看，进入新世纪以来，城乡基本公共服务供求矛盾日渐成为社会的焦点问题，甚至还被认为是中国最为主要的矛盾。 现代国家的一个重要特点就是主权在民，政府向全体国民负责，并为全民提供更多的公共物品，以提升全体国民的福祉④。 能否提供有效率的、让群众满意的公共服务，建构一个现代化国家需要的公共服务型政府，关系到执政党政权的稳固。 （1）城乡一体化进程迫切要求推进基本公共服务均等化。 城乡一体化是指城乡人口、技术、资源等要素之间的融合，逐步实现城乡之间在政治、经济、社会、文化和生态等方面协调发展。它要求在基本公共服务对象的“广覆盖”的基础上，实现城乡之间及整个国家基本公共服务的一体化，构建面向全体国民、城乡一体、标准统一的基本公共服务体制。 推进基本公共服务均等化，赋予城乡居民同等的发展权， 增强农民自身的发展能力，尤其是将政府新增财力向农村地区、贫困地区、薄弱环节倾斜，才能有效缩小基本公共服务的城乡差距与地区差距，逐步消除不均衡发展的代际转移和横向转移。 （2）转变经济发展方式和扩大内需的形势迫切要求推进基本公共服务均等化。 只有扩大就业、调整收入分配、完善社会保障体系、提高义务教育和公共卫生等基本公共服务水平，才能增强城乡居民的消费实力并引导居民形成合理的消费预期，从而使消费切实发挥出对经济增长的拉动作用。 同时，在经济结构调整与产业升级过程中，大力发展社会服务产业并使之形成新的经济增长点，从而释放出社会服务业的巨大潜能并使之成为第三产业的战略支柱。 （3）加强和改善社会建设的形势迫切需要推进基本公共服务均等化。 当前在工业化、城镇化深入发展的同时，社会结构不平衡加剧，社会事业总体上仍是现代化建设中的一块“短板”。 任何经济发展，都是在一定的社会结构中进行的，不顾社会结构现实而一味地去推行经济发展，不但会受到一定的制约， 而且还会不利于社会结构的演变，而社会结构的失衡反过来会给经济发展制造很多麻烦和问题。 现阶段中国的经济结构，在经济体制改革、经济持续快速增长的推动下，经济结构已经达到了工业化社会中后期阶段的水平，但社会结构严重滞后于经济结构，还是工业化社会初级阶段的水平⑤。 因此，进一步优化调整社会结构，从解决关系人民群众切身利益的问题入手， 加快推进就业、教育、文化、医疗、住房、社会保障等社会事业发展，大幅度提升国民科学文化素质、身体健康水平和劳动技能素质，充分发挥社会事业对增强综合国力的智力支持和人才支撑。 同时，加强和改善社会建设，把促进基本公共服务逐步均等化作为推进社会科学发展的重要目标，完善公共财政制度，提高政府保障能力，努力使发展成果惠及全体人民群众。

　　二、推进城乡基本公共服务均等化面临问题及成因分析

近几年国家立足“工业反哺农业、城市支持农村”的基本方略，加快城乡基本公共服务均等化步伐，扩大公共财政覆盖农村的范围，大力提升农村公共服务水平，对于促进农村生产发展和改善农民生活状况起了显著的促进作用。 同时也应看到，由于长期以来实行城乡有别的倾斜型发展政策，建立了城乡有别的差异性公共服务供给制度。 政府重点把社会公共资源用于城市公共服务的供给，由此造成了农村公共服务供给不足。 总体看，农村公共服务供给既存在总量不足问题， 也存在结构失衡问题。 主要表现在：

　　1.农村公共服务供给总量不足。 原因在于政府财政投入不足，财政支农水平低。 政府财政对农村的投入主要是指对农业、林业、水利、气象等各业的基本建设投资和更新改造投资，为农业生产服务的科研、教育、科技推广等各个方面的投资，以及农村社会发展中的救济费、对农民的直接补贴费用等各个方面。 虽然财政支农支出的绝对数连年增加,但所占比重却一直在下降，显然对农村带有歧视性的二元公共产品供给制度未从根本上得到解决。 财政资金不足带来的直接后果是农村公共服务供给短缺。比如，2011年福建省尚有1574个村庄未通自来水，有170万人饮水安全问题尚未解决 ； 全省半数乡镇卫生院需改造和提升水平；全省大多数乡村没有垃圾处理的体系规划；地质灾害防治方面，全省农村约有1000处受地质灾害危险点威胁的居民点；2011年福建省仅有739个农村五保户供养服务机构， 收养人数仅7640人等⑥。 多数农民几乎享受不到诸如供水、供气、公共下水道、路灯、公共汽车、公共卫生防疫、污水处理等公共产品的消费。 农村水利设施老化失修、抗灾能力差，农村电网陈旧、电压不稳，农业机械化程度低等公共服务质量问题普遍存在。

　　2.农村公共服务供需结构失衡。 在农村公共服务供给总量不足的同时， 还存在着结构失衡问题，形成农民急需的公共产品供给不足与农民不需或需求较少的公共产品供给过剩局面并存。 突出表现为：一是农民急需的公共产品供给严重不足。 如大型水利灌溉设施、大型农用固定资产以及良种的培育、全国性的市场供求信息等农民急需的公共产品供给仍严重缺乏。 二是涉及到农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。 相对而言，农村的教育、医疗卫生、环境保护等处于落后状态。 由于这些公共产品的供给短缺,导致农民总体素质较低，吸纳科学技术的能力较差,农民因病致贫、因病返贫逐年增多，农民身体素质下降,农村的生态环境恶化。 三是农民较少需求的公共产品供给过剩。 如一些农村地区兴建楼堂馆所、歌舞剧院等，但这些公共设施的利用率低下。 四是部分公共产品的提供损害农民利益。如由于政府决策失误， 影响了农村资源的有效配置；政府个别官员的贪污受贿，导致某些公共工程质量低劣，“豆腐渣”工程的出现，导致资源的严重损失与浪费； 某些公共服务部门为 了自身利益，在为农民提供种子、科技服务时以次充好、坑害农民等。

　　3、农村公共服务供给存在城乡间 、区域间不均等。 一是城乡之间公共服务供给的不公平性。城市居民与农村居民的待遇存在巨大反差。 在城市居民享受着优越的市政基础设施条件、发达的交通、良好的基础教育和医疗卫生的同时，农村居民却无法得到等质的公共服务供给。 城市公共服务供给所需资金主要由财政预算安排，而农村公共服务供给所需资金主要由农村基层和农民来分摊，显示出城乡公共服务负担成本的不公平，公共服务在城乡供给上存在着很大差异。 比如，城乡教育不均衡，造成城乡存在个人技能和劳动力资源方面的不均等，成为社会合理流动的障碍。 城乡公共卫生发展不均衡，农村医疗卫生设施落后，比如，福建省农村人口所拥有的公共卫生资源不足全省总量的30%。 农村公共卫生防保体系基础薄弱，一些地方的传染病发病率出现了反弹。 二是农村各区域间公共服务供给的不公平性。 由于地理位置和资源禀赋的差异，加之经济发展的不平衡以及财政转移支付制度的缺陷，农村公共服务存在区域间不均等。 从福建省来说，市场经济发达、乡镇企业多和财源丰裕的闽东南沿海农村地区，政府的财政收入充足，政府能够提供较多的公共服务；而其他资源条件落后、交通不便、乡镇企业少的闽西北地区， 政府的财政收入不足，公共服务供给自然就呈现短缺的状况。

　　造成以上全省农村公共服务供给诸多问题的根源在于：

　　1、城乡二元的公共服务供给制度。 该制度源于长期以来固有的城乡分割二元制结构，形成了城市公共产品一直由国家负担，而农村公共服务却由农民自己解决的城乡有别的差异性公共产品供给体制。 在这种城乡不平等的公共产品供给制度下，城镇居民基本上免费享受财政投资或补贴的各种公共设施和社会保障，如发达的交通、便利的通讯、完善的医疗卫生、体育和文化教育体系等，而农民则主要靠自己解决农村公共服务的供应，自己承担养老、教育、医疗等费用。 这种公共服务的二元供给体制反过来又强化了城乡二元经济社会结构，从而导致农村公共服务供给的严重短缺。 值得指出的是，自党的十七届三中全会以来，政府已“大幅度增加国家财政对农村基础设施的投入，大幅度增加土地出让收益用于农业的比例，大幅度增加对中西部地区农村公益性项目的建设投入”； 根据十七届三中全会定调的农村新政，政府终结了过去财政支农支出占整个财政支出比例不断缩小、农村储蓄资金倒流城市的模式，从制度上确保财政资金、金融资金向农村倾斜，逐步打破长期以来城乡分割的二元制结构，以促进城乡经济社会发展一体化。

　　2、农村公共服务供给主体权责失衡，供给主体错位现象严重。 按照公共财政理论,应根据事权与财权对应的原则合理划分各级政府的公共产品供给责任。 我国宪法赋予了乡镇政府广泛的事权，但其财权却极为有限。 关于村组织的事权，《村民委员会组织法》规定“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调节民间纠纷，协助维护社会治安。 ”由于村民委员会不是一级政府组织， 没有税收权利，其所需资金通过“费”的形式解决。 由于基层政府及村委会在与上级政府的博弈中往往处于不利地位，因而上级政府往往借口财力紧张、财政支出压力大而层层下放事权，转移财政压力，结果导致基层政府事权大于财权，承担着许多应该由上级政府承担的支出。 目前，农村公共服务主要由基层政府负责提供，但由于基层政府财权与事权的不对称，迫使基层政府无形中将部分本应由政府负担的职能转嫁给农民， 通过向农民收费来提供农村公共产品。这种制度外筹资虽然有效地弥补了地方财政收入的不足，但它加重了农民负担，并使公共产品应主要由政府提供转变为事实上主要由农民自身提供。本来应该由上级政府提供的公共服务却通过政府转移事权，交由下级政府提供，最终落到乡镇政府和农民头上。 致使乡镇政府事权大于财权，造成乡镇财政不堪重负， 提供公共服务的能力十分微弱，根本无法满足农民的公共需求。

　　3、自上而下的农村公共服务供给决策机制 ，造成农村公共服务供求结构失调。 目前农村公共服务的供给决策仍然没有突破以行政计划手段强制性供给的弊端。 农村公共服务的供给不是根据农民的需要来决定，而是完全采取“自上而下”的决策和供给路径，由上级政府或当地政府的决策者根据“考核指标”、“政绩”、“任期”的需要安排供给。 在这种决策机制下, 政府对公共服务的供给偏好代替了农民的需求偏好, 对农村公共服务的供给起决定作用的不是农民的需求，而是上级的行政命令。 对农村提供什么样的公共服务、提供多少公共服务，都是由上级政府决定。 而农民对公共服务的需要，却是根据各地的资源状况，以对自己所从事的生产经营活动和所处的生活环境有利为条件的。 由于信息的不充分和非对称性，政府难以准确掌握农民对公共服务需求的真实信息, 这就必然导致农村公共服务供给效率低下，农村公共服务的供给不很好地反映乡村社区内部农民的需求，造成农村公共服务供求结构失调。 一些易出政绩的公共服务过量或超前供给，而许多见效慢、具有战略性的公共服务则供给不足。

　　4、农村公共服务供给监督管理体制缺乏。 不少地方农村公共资金管理混乱， 公共资源的使用过程缺乏有效监督，导致公共服务供给效率低下。 一是涉及农村公共产品供给的部门多，资金投入分散，部门之间政策不配套， 影响了农村公共服务供给的有效性。 二是有些地方制度外资金账证不全，监督成本过高，导致农村公共资金缺乏有效监督。 三是农村公共资金使用透明度不高，资金被滥用、挪用甚至贪污的现象比较突出，造成极大浪费。 四是农村公共产品供给的中间环节多，一些地方公共资金被层层“拔毛”，公共产品被层层加价。 由于农村公共资金的收取和使用缺乏严格监控，容易出现资金使用上的低效率，导致农村公共服务的供给更加短缺。上述四个方面原因，城乡二元的供给制度是历史原因，供给主体权责失衡是现实原因，自上而下的供给机制和监督管理机制缺乏是制度性原因。 总的从根本上讲，是缘于不合理的城乡公共服务供给体制。（荐稿人：孙雪梅）

　　(作者单位：福建社会科学院)