摘要：十八大召开以来，中央政府启动了新一轮的城镇化建设工程。在这场新型城镇化建设进程中，乡镇政府：首先，在职能定位上倡导服务优先，以提供公共服务为乡镇政府的首要职能；其次，在职能配置上实行城乡分治，对乡政府和镇政府确定不同的职能范围和内容；最后，在职能实现上实行多元治理，充分发挥政府、非政府组织、经济组织和居民个人的积极性，在相互协商与合作中实现乡镇公共事务管理目标。 只有真正从制度建设和组织保障层面加强改革和建设，城镇化建设才可避免先前无果而终的尴尬前景。

　　关键词：新型城镇化建设；乡镇政府；政府职能转变

　　城乡协调发展是人类社会自工业革命以来所面临和必须处理的经济与社会问题。 其中，城镇化即农村人口向城镇不断迁移和集中的过程被视为促进社会现代化发展的必经环节和社会文明进步的重要标志。 自 20 世纪 80 年代实行改革开放以来，为了缩小工农差别和城乡差别，我国政府启动了城镇化建设战略。 但由于经验的不足和指导思想的偏差，截至 2012 年，我国城镇化率虽然达到 52.57%，接近上中等收入国家平均水平，但却付出了生态环境急剧恶化、农业用地持续减少、居民贫富差距加大、农村社会发展缓慢等沉重代价。有鉴于此，党的十八大正式提出了“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”的战略决策。 2012 年 12 月中旬召开的中央经济工作会议首次强调要 “把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程”，并提出要“走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”。 很明显，这一新型城镇化建设战略必将成为未来我国城乡社会发展及其相关制度建设的指导思想和基本路径。

　　长期以来，我国所实行的包括经济体制改革、城镇化建设、国有企业改革、 新农村建设等工程在内的经济与社会发展战略，都是在政府全面主导的形式下启动和推进的；那么，在已经启动的这场新型城镇化建设中，政府尤其是地方基层政府将会采取何种形式、运用何种手段、依靠何种力量发挥其应有的作用呢？已有研究虽然对新型城镇化建设进程中政府发挥作用的限度、方式和重心等问题展开了研讨， 并提出了一些不乏启发意义的研究结论；但对作为地方基层政府的乡镇政府，在这一战略实施过程中的职能作用问题，却少有学者关注。为此，本文试图对新型城镇化建设背景下，乡镇政府的职能转变问题，进行初步研讨，以求抛砖引玉，引起专家学者对这一问题的关注和深入研究，使新型城镇化建设战略的组织实施拥有科学的理论指导。

　　一、乡镇政府职能定位上的服务优先

根据中央政府的决策，新型城镇化有别于传统城镇化建设模式的核心在于“人的城镇化”。这意味着，从制度建设的层面考察，当前正在开展的新型城镇化建设的一个主要目标就是“造福百姓和富裕农民”。很明显，这也是中央和地方各级政府在采取有效措施，积极推进新型城镇化建设进程的指导思想之一。 但就城乡基层社会而言，政府的基本职能应当集中在社会管理与公共服务之上，尤其应以公共服务为主。 其原因有二：

　　一是在市场经济条件下，乡镇政府经济调节与市场监管职能趋于弱化。 从我国当前城乡社会经济发展总体形势而言，随着农村承包经营体制下农民自主经营权的获得、市场经济体制下政企的分开、农业在经济发展中的必然性衰落、世界产业链条中我国农村经济发展空间所遭受挤压的加剧以及农村一般商品和生产要素市场交易范围的跨地区性，尤其是农业税被取消之后，乡镇政府的经济调节与市场监管职能得以发挥的基础和必要性趋于弱化。这意味着，乡镇政府应当弱化其在经济管理方面的职能，将更多的权力资源转移到社会管理和文化发展上来。

　　二是城镇化建设客观上需要以促进城乡基层社会发展为核心任务。有学者将过去的城镇化特征概括为掠夺扩张、粗放增长、土地助推和政府助推四个方面。 从中不难发现，传统的城镇化建设实际上是一种要土地不要农村、要农力不要农民、要规模不要质量、要物质不要环境、要政绩不要民生的畸形社会发展模式。就其城乡基层社会的影响而言，由于资金和技术上的匮乏和政策上的忽视，较长时期以来，乡镇政府职能存在着严重的缺位或错位，本该由乡镇政府承担的诸如基层社会治安维护、基础设施修建与维护、文化建设投入、居民权益保障和社会保障等方面的社会管理和公共服务职能却处于弱化甚至虚无的状态。因此，作为“现代化应有之义和基本之策”和“我国最大内需潜力之所在”的城镇化建设就必须以促进城乡基层社会发展和保障城乡居民权益实现为核心任务。 从政府行为的角度考察，该项任务的完成必须以政府公共服务职能的实施为组织保证。

　　因此，从新型城镇化建设的角度考察，应当停止对乡镇政府提出诸如招商引资、办开发区、管理企业等经济管理方面的硬性要求，应当确保乡镇政府职能活动的重心回到《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》 所界定的执行上级决定、管理社会事务、 提供安全保障和保护公民权益的基本职能定位上来。尤其是要将乡镇政府职能的重心转移到提供城乡社会经济发展所必需的公共服务上面，包括城乡生产生活必不可少的公共服务、 城乡居民生活品质提升所需的公共服务和城乡自然资源、生活环境保护方面的公共服务等等。

　　二、乡镇政府职能配置上的城乡分治

　　长期以来，我国在地方各级政府职能分配上实行的都是城乡不分的配置模式。在这种模式中，农村区域即县、乡政府与城镇区域即市、镇政府在职能定位上没有任何区分。但根据学者的研究，在我国当前的基层社会治理实践中，乡与镇所管辖的区域在经济产业结构、社会组织结构、居民社会构成、人际交往范围、居民思想意识、基础设施建设、居民生产生活的集中性等方面呈现出越来越明显的差异。

　　从理论层面分析，政府赖以存在的政治、经济、文化等社会生活领域存在差异或者发生变异，就要求政府职能配置也应随之作出调整或改变。 具体而言，乡镇之间在产业结构和居民构成上的差异，就要求乡镇政府的职能内容和范围也应有所区分；在组织结构、交往范围、思想意识、生产生活集中程度上的差异，则要求乡镇政府的职能行使方式尤其是城乡社会治理的关系格局、治理形式和手段上差别对待；在基础设施上的差异，则要求乡镇政府在未来一段时间内的职能活动重心有所不同。 有鉴于此，在当前进行的新型城镇化建设中，就有必要将乡镇政府的职能内容及其行使方式作出明确区分，并使之制度化与法律化。

　　具体而言，除在治安保卫、民主建设和法制建设等社会管理方面的职能基本一致以外，乡镇政府在经济调节、市场监管和公共服务等方面的职能配置应区别对待：

　　首先，经济调节职能上的差异。 当前，相对镇区而言，虽然乡村养殖业和小型加工业在不同程度上得到发展，但其主导产业仍为种植农业。这种产业结构的同质化使基层政府发挥规划职能成为可能；在本地经济发展过程中，如何协调不同产业和农作物种植品种以及农户生产经营过程中的产供销之间的关系，仍需要乡政府发挥积极有效的协调作用。 相对而言，由于镇属辖区居民或企业的生产方式和经营范围较为分散和复杂，尤其是其经营的自主性较强，这使镇政府在客观上难以有效发挥经济调节作用。 因此，在经济调节方面，乡政府的职能配置应当强于镇政府。

　　其次，市场监管职能上的差异。 由于镇区经济多以加工制造业和服务业为主导产业，其生产经营对市场运行依赖性较强。 因此，如何依照市场运行的规律性要求，对本地市场交易和竞争秩序进行监督管理， 为本地社会与经济发展提供良好的市场形态，创造良好的市场环境，就成为镇政府的基本职责。相对而言，在当前的农业补贴和价格支持政策环境中，乡村经济更多地体现出以政策为依据的运行逻辑，市场竞争、供求和价格机制对农民的生产经营行为的影响并不显著， 这使乡政府的市场监管空间较小。或者说，在市场监管方面，乡政府的职能配置应当弱于镇政府。

　　最后，公共服务职能上的差异。在乡镇之间，由于居民的居住状态和生活方式有着较大的差异，其政府在公共服务的供应方式也应有所不同。在镇属辖区，由于居民居住相对集中，科教文卫方面的公共服务和基础设施建设，应当由镇政府负责出资兴建和管理；但在乡村区域，由于乡村居民居住的分散性，这些方面的公共服务就应由各村村民委员会具体负责实施，乡政府所发挥的作用就应当是资金支持与监督管理。 再者，由于乡镇居民的思想文化形态有所差别，乡镇政府在公共服务尤其是科教文卫方面的公共服务和基础设施建设的重心也应区别对待。

　　总之，建国以来，中央政府就注意到了乡镇人民在经济生活和生活方式上的不同，并强调“政府的各项工作，都应当对城市和乡村有所区别”。 因此，我们认为，出于充分发挥基层政府在统筹城乡发展，推进公共服务均等化等方面的职能作用的考虑，强化乡镇政府职能的分化，对城乡政府在城镇化建设中提出有针对性的方针、目标和要求，是十分紧迫的制度建设任务。

　　三、乡镇政府职能实现上的多元治理

　　在传统的城镇化建设实践中， 政府发挥的是全面主导的作用。中国 20 年来的社会经济发展实践表明，这种忽视城镇居民的民主参与和其他社会主体的积极配合，试图单纯使用行政化手段而推动的城镇化运动，不仅带来了社会资源的大量浪费，更使城乡之间的贫富差距进一步加大， 进而加剧了城乡社会的不稳定。因此，在已经启动的新型城镇化建设进程中，必须改变这种政府全面主导、强力干预的权力统治型模式，转而倡导多种主体参与、多种形式并用，注重协商与谈判的多中心治理模式。所谓多中心治理主要是指一种以自主治理为基础，允许多个权力中心或服务中心并存，通过多个权力中心和组织机制之间在治理公共事务、提供公共服务过程中的竞争和协作，提高决策的科学性和有效性， 使不同的公共利益得到实现的公共管理模式。由此，我们认为，在新型城镇化建设过程中，乡镇政府的职能发挥需要在以下两个方面实现突破：

　　一是充分发挥乡镇辖区内其他组织和居民在公共事务管理中的积极作用。 实践证明，在乡镇事务管理尤其是城乡公共服务供给过程中，将一些不便或无须由政府直接提供的公共服务项目移交于非政府组织或市场企业，较之于政府的越俎代庖，这些组织所提供的公共服务不仅更为有效，而且更能节约资源。因此，在城镇化建设过程中，乡镇政府的职能行使方式除了直接供给客观上必须亲力亲为的诸如乡镇建设规划、 稳定和完善土地承包关系、严格保护耕地、维护社会治安等社会管理事务，和义务教育、合作医疗、最低生活保障、传染性疾病防控、环境保护等其他层级政府、 企业或非营利性组织所无法有效提供的农村公共服务之外，更多的是做好本辖区内公共服务的统筹安排以及为参与公共服务的非政府组织或个人提供政策支持、制度引导、监督管理和协调沟通等职能服务；对于其他形式的公共服务项目，如乡村道路建设、农用基础设施建设和维护、农业信息服务、农业技术培训和推广等具有经营性的公共服务，应当通过招标投标等竞争性方式签订合同并明确权利义务的方式，委托承包给乡镇企业、农村经济合作组织等营利性组织，借以降低成本，提高效率和服务质量；而诸如扶贫济困、纠纷调处、公共卫生、公共文化事业等公益性较强、专业性较低且对社会资本要求较高的公共服务，有必要向基层群众自治组织或乡村老人会等社会中介组织、 社团组织、社区组织等转移，通过政府补助的方式提供资金支持。

　　二是注重乡镇公共事务管理中的协商与合作。与传统的依靠政府单向性命令而实施的管理行为不同，治理效能的发挥，更多地依靠参与治理的多元主体之间的商谈和讨论。具体就乡镇公共事务管理而言，治理理念下的管理形式就应该是基层政府与非政府组织、企业组织和居民个人在协商基础上的合作；其间，各方关系的确立应当是基于协商和契约，关系的内容应当是对等性的权利与义务，事务管理和服务提供应当以互利合作、平等协商和相互监督为基本样态。 而这一目标的实现，有需要作为地方公共权

威的乡镇政府应当尊重基层群众自治组织和乡镇企业、经济合作

社等经济组织在管理和经营商的自主性，严格依照法律法规的要

求行使对其活动的监督权。只有在这种自主与协商的对话机制和

平台上，乡镇公共事务管理中的治理目标才得以实现。

　　四、结语

　　改革开放以来，执政党和中央政府为了缩小城乡之间和工农之间的差别，先后推行了城镇化建设和新农村建设等多项社会建设工程；但由于指导思想上的偏差、物质技术条件上的薄弱和政府职能转变上的不力，已有的各项工程建设收效甚微，非但未能有效减缓反而加剧了城乡之间的这种差距。因此，在笔者看来，随着立法决策者对传统城镇化建设模式反思的不断深入和国家经济实力的不断提升， 在思想基础和物质基础不断加强的背景下，新型城镇化建设的不断推进， 应当以政府职能转变为重中之重。具体就乡镇政府而言，只有在其职能定位、配置及其实现机制上作出根本性变革， 新型城镇化建设才能拥有坚实的动力基础、制度依赖和组织保障。（荐稿人：孙雪梅）